Sumário

Esta aula desbloqueia três conceitos que aparecem juntos em prova: governabilidade (capacidade política), governança (capacidade técnica/administrativa) e accountability (prestação de contas e responsabilização). São três lentes complementares, com autores, definições e marcos legais distintos.

1. Governabilidade: a capacidade política

   Bresser-Pereira, Eli Diniz, Sadek. Componentes: legitimidade, apoio, coordenação
   p. 04
2. Governança: a capacidade técnica

   Banco Mundial (1991), 6 dimensões. Princípios: transparência, equidade, integridade
   p. 07
3. Distinção governabilidade × governança

   Política × técnica. Quadro de Bresser-Pereira e Eli Diniz
   p. 11
4. Decreto 9.203/2017 (Governança da APF)

   Princípios, CIG, política de governança no governo federal
   p. 14
5. Referencial Básico do TCU (4 mecanismos)

   Liderança, estratégia, controle e prestação de contas
   p. 18
6. Accountability: conceito e Anna Maria Campos

   "Quando poderemos traduzi-la?" (1990). Mark Bovens, Robert Behn
   p. 22
7. Tipologia de O'Donnell e variações

   Vertical (eleitoral e não eleitoral), horizontal, societal, diagonal
   p. 26
8. Marcos legais brasileiros e instituições

   LAI, Anticorrupção, Código do Usuário, TCU, CGU, ouvidorias
   p. 30
9. Mapa mental, revisão e questões comentadas

   10 questões fechando a aula
   p. 34

Meta desta aula

Distinguir os três conceitos com precisão; conhecer os autores-chave (Bresser, Eli Diniz, Anna Maria Campos, O'Donnell, Behn, Bovens); operar o Decreto 9.203/2017 e o Referencial do TCU; aplicar marcos legais (LAI, Anticorrupção, Código do Usuário).

O que você vai aprender

Dica do Fuffu

Esta aula é traiçoeira porque os três conceitos parecem similares e têm autores diferentes. O macete: governabilidade é política (legitimidade, apoio); governança é técnica (gestão, processos); accountability é responsabilização (prestação de contas). Quando a banca troca os três, fica fácil confundir. Decora os autores principais e os anos.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

1 Governabilidade

Conceito clássico

A governabilidade é a capacidade política do governo de tomar decisões e implementá-las. É a dimensão política do exercício do poder: ter legitimidade, apoio das forças políticas, condições de articular maioria, capacidade de coordenar ação coletiva. É uma propriedade do sistema político, não da burocracia.

Componentes

Doutrina contemporânea (Bresser-Pereira, Eli Diniz) decompõe a governabilidade em três componentes:

• Legitimidade: o reconhecimento, pelos cidadãos e pelos atores políticos, da autoridade e do direito de governar. Sem legitimidade, decisões são contestadas; com ela, fluem.
• Apoio político: a base de sustentação no Congresso, nos partidos, nos grupos organizados. Em sistemas presidencialistas multipartidários (como o brasileiro), é particularmente central. Sérgio Abranches ("Presidencialismo de Coalizão", 1988) cunhou o termo para o Brasil.
• Capacidade de coordenação: a habilidade de articular atores e instituições para agir em conjunto. Inclui coordenação intragovernamental (entre ministérios, agências, órgãos) e intergovernamental (entre União, Estados e Municípios).

Origem do conceito

O termo governability foi popularizado por Samuel P. Huntington, Michel Crozier e Joji Watanuki em "The Crisis of Democracy: On the Governability of Democracies" (1975), relatório à Trilateral Commission. A tese central: as democracias avançadas estavam em crise porque o aumento das demandas sociais ultrapassava a capacidade de resposta do sistema político (a "sobrecarga democrática" - democratic overload).

No Brasil, Bresser-Pereira ("Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil", 1996) e Eli Diniz ("Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado", 1995) trabalham o conceito com adaptação ao contexto brasileiro. Outros autores: Maria Tereza Aina Sadek, Sérgio Abranches, Wanderley Guilherme dos Santos.

Crise de governabilidade

Crise de governabilidade ocorre quando o governo perde capacidade de decidir e implementar. Sintomas:

• Paralisia decisória (vetos cruzados).
• Perda de legitimidade (rejeição popular alta, queda de aprovação).
• Crise de apoio parlamentar.
• Desorganização administrativa.

Casos brasileiros emblemáticos: governos Sarney (final do mandato), Collor (1992, antes do impeachment), Dilma (2015-2016, antes do impeachment).

Governabilidade × democracia

Há tensão clássica: democracias podem ter dificuldade de governabilidade (por seu pluralismo); regimes autoritários costumam ter alta capacidade decisória mas baixa legitimidade. Robert Dahl ("Poliarquia", 1971) trabalha o equilíbrio entre contestação (oposição) e inclusão (participação) como condição da democracia. Quanto maior a democracia, mais difícil a governabilidade, e vice-versa: o desafio é equilibrar.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Em prova, governabilidade aparece como dimensão política do governo. Atenção: não confunda com governança (técnica/administrativa). Para Bresser, essa distinção é central. Eli Diniz reforça: "governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder; governança refere-se à forma de utilizar a autoridade política e ao modo como se exerce o poder de decidir, formular e implementar políticas".

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

2 Governança

Origem do conceito

O termo governance, no sentido contemporâneo, vem da corporate governance (governança corporativa) dos anos 1980, originada em discussões do mercado financeiro sobre como dirigir empresas atendendo interesses dos acionistas (e, depois, demais stakeholders). Foi importado para o setor público nos anos 1990.

Marco fundador no setor público: o relatório do Banco Mundial "Managing Development - The Governance Dimension" (1991) e "Governance and Development" (1992). Definiram governança como "a maneira pela qual o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país, com vistas ao desenvolvimento".

Definições contemporâneas

Várias definições convergem:

• Banco Mundial: forma de exercer autoridade na gestão dos recursos para o desenvolvimento.
• OECD: arranjos formais e informais que determinam como decisões públicas são tomadas e ações públicas são executadas.
• UNDP: exercício da autoridade econômica, política e administrativa para a gestão dos assuntos de um país em todos os níveis.
• TCU (Brasil): conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle, para avaliar, direcionar e monitorar a gestão.

As 6 dimensões da governança (Banco Mundial - Worldwide Governance Indicators)

O Banco Mundial mantém o Worldwide Governance Indicators (WGI), atualizado anualmente, com 6 dimensões:

1. Voice and Accountability: liberdade de expressão, eleições, controle social.
2. Political Stability and Absence of Violence: estabilidade política, ausência de conflito.
3. Government Effectiveness: qualidade dos serviços públicos, da burocracia, das políticas.
4. Regulatory Quality: qualidade da regulação econômica.
5. Rule of Law: qualidade do Estado de Direito (judiciário, contratos, propriedade).
6. Control of Corruption: capacidade de controlar abuso de poder público para fins privados.

Esses indicadores são referência para análises comparadas e monitoramento da qualidade institucional dos países.

Princípios da boa governança

Doutrina contemporânea (TCU, OECD, IFAC) consolida os princípios da boa governança no setor público:

• Transparência: informação clara, acessível, oportuna.
• Integridade: combate à corrupção, comportamento ético.
• Prestação de contas (accountability).
• Equidade: tratamento justo entre cidadãos.
• Responsabilidade: assumir consequências dos atos.
• Eficiência: bom uso dos recursos.
• Eficácia: alcance dos objetivos.
• Participação: envolvimento do cidadão.
• Capacidade de resposta (responsiveness): atender demandas em tempo razoável.
• Visão de longo prazo.

Tipologia: governança hierárquica, em rede, colaborativa

Com a maturação do conceito, surgem variações:

• Governança hierárquica: tradicional, baseada em comando-controle. Estado central toma decisões.
• Governança em rede (Klijn, Koppenjan): atores interdependentes coordenam ação por interação contínua.
• Governança colaborativa (Ansell, Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice", 2008): processo formal e orientado por consenso, envolvendo Estado e atores não estatais.
• Governança digital: governança apoiada em tecnologia, dados, plataformas (gov.br, Lei 14.129/2021).

Governança × gestão

Importante distinção (TCU, doutrina):

• Governança: direciona, avalia e monitora. Estabelece o "quê" e o "porquê". Foco estratégico.
• Gestão: executa as políticas e ações estabelecidas pela governança. Foco operacional.

Em organizações públicas, a alta administração (conselhos, comitês, ministros) faz governança; a gestão é exercida pela burocracia executiva (servidores, gerentes, equipes).

Pegadinha da Dotôra Soffya

Cuidado com a confusão: governança não é o mesmo que gestão. Governança avalia, direciona, monitora; gestão executa. Banca adora trocar os dois. E não confunda com governabilidade, que é capacidade política. Os três termos têm significados distintos. Decora.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

3 A distinção fundamental

A formulação de Bresser-Pereira

Em "Reforma do Estado dos Anos 90" (1998) e em vários textos posteriores, Bresser-Pereira firma a distinção:

• Governabilidade: capacidade política de governar. Diz respeito à legitimidade, ao apoio dos atores políticos e sociais, à capacidade de articular coalizões. É a dimensão sistêmica do exercício do poder.
• Governança: capacidade técnica/administrativa de governar. Diz respeito à organização, aos processos, aos instrumentos de gestão, à qualidade da burocracia, ao planejamento. É a dimensão operacional.

A formulação de Eli Diniz

Eli Diniz ("Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado", 1995) formula com clareza:

"Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade, tais como o sistema de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário e o sistema de intermediação de interesses. Governança refere-se à forma de utilizar a autoridade política e ao modo como se exerce o poder de decidir, formular e implementar políticas, ou seja, à capacidade de gerir."

Quadro síntese

A complementaridade

Apesar de distintas, as duas dimensões são interdependentes. Sem governabilidade política, decisões técnicas não são implementadas (faltam recursos, apoio, prioridade). Sem governança técnica, decisões políticas não viram resultados (falham na execução). Bresser sustenta que a Reforma do Estado precisa atuar nas duas dimensões simultaneamente.

Aplicação ao caso brasileiro

O Brasil costuma ter ciclos de alta governabilidade política (governos com forte apoio parlamentar) e ciclos de baixa governança (deficiências administrativas crônicas). Doutrina (Falcão Martins) diagnostica que avanços de governabilidade nem sempre se traduzem em melhoria de governança. Por isso a importância de instrumentos como o Decreto 9.203/2017, focado em fortalecer governança independentemente do ciclo político.

Outras distinções correlatas

• Governance × Government: government é o conjunto de instituições; governance é o exercício do poder. Doutrina anglo-saxã (Rhodes, Stoker).
• Governance × Policy: policy é a política específica; governance é o quadro institucional para conceber e implementar políticas.

Alerta do Examinador

Cobrança certa: a distinção entre governabilidade (política) e governança (técnica). CESPE adora propor alternativa que confunde os dois. Se a questão fala em "condições sistêmicas mais gerais", "legitimidade", "apoio político" → é governabilidade. Se fala em "como se exerce o poder de decidir e implementar", "capacidade de gerir", "processos e mecanismos" → é governança.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

4 Decreto 9.203/2017

Marco brasileiro

O Decreto 9.203, de 22 de novembro de 2017, é o marco normativo da governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Instituiu a Política de Governança da APF. Foi editado no governo Temer e mantido nos governos seguintes, com complementações.

Objetivos (Art. 2)

O Decreto define a governança como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.

Princípios da governança (Art. 3)

O Art. 3 lista 9 princípios:

1. Capacidade de resposta.
2. Integridade.
3. Confiabilidade.
4. Melhoria regulatória.
5. Prestação de contas e responsabilidade.
6. Transparência.
7. Liderança.
8. Estratégia.
9. Controle.

Diretrizes (Art. 4)

O Art. 4 lista as diretrizes da política de governança:

• Direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade.
• Promover simplificação administrativa.
• Monitorar o desempenho e avaliar a concepção, implementação e resultados das políticas.
• Articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os entes federativos.
• Adotar práticas como gestão de riscos e controle interno.
• Avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas.
• Manter processo decisório orientado por evidências, conformidade legal, qualidade regulatória, desburocratização e apoio à participação social.
• Editar e revisar atos normativos pautados pelo princípio da segurança jurídica.
• Implementar controles internos fundamentados na gestão de risco.

Mecanismos de governança (Art. 5)

O Art. 5 estabelece 3 mecanismos centrais:

1. Liderança: práticas para direcionar e mobilizar.
2. Estratégia: práticas que asseguram o alinhamento de ações com objetivos.
3. Controle: práticas que asseguram que objetivos sejam alcançados, riscos sejam tratados, conformidades sejam observadas.

Comitê Interministerial de Governança (CIG)

O Decreto 9.203/2017 criou o Comitê Interministerial de Governança (CIG), composto por representantes da Casa Civil, Ministério da Fazenda (à época, Ministério do Planejamento), CGU e Ministério da Justiça. O CIG tem como atribuições:

• Propor medidas e mecanismos para a governança.
• Aprovar o Plano de Governança da APF.
• Coordenar a integração entre órgãos.
• Articular ações com órgãos de controle.

Outros instrumentos

O Decreto 9.203/2017 dialoga com outros instrumentos normativos:

• Decreto 9.094/2017: simplificação administrativa.
• Decreto 9.094/2017 + Lei 13.460/2017: relação cidadão-Estado.
• Lei 12.527/2011 (LAI): transparência.
• Lei 12.846/2013 (Anticorrupção): integridade.
• Lei 14.129/2021: governo digital.

Complementação posterior

Em 2020, o Decreto 10.531/2020 instituiu a Estratégia Federal de Desenvolvimento (EFD) para 2020-2031, alinhada com a política de governança. Em 2022 e 2023, novos atos complementaram o sistema, incluindo Decretos sobre integridade pública e gestão de riscos.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Decora os princípios do Art. 3: capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas, transparência, liderança, estratégia, controle. CESPE adora pedir para identificar princípio que não está na lista. E os 3 mecanismos do Art. 5: liderança, estratégia, controle. CIG é central na operacionalização. O Decreto 9.203 é leitura obrigatória.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 05

5 Referencial Básico do TCU

Origem e função

O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou em 2014 o "Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública" (atualizado em 2020). É o documento oficial brasileiro mais detalhado sobre governança pública, base para auditorias e benchmarking entre órgãos. Inspirado em referenciais internacionais (IFAC, OECD, Cadbury, COSO).

4 mecanismos de governança (TCU)

O TCU estrutura a governança em 4 mecanismos (atualização 2020):

1. Liderança: pessoas certas com competências adequadas, princípios e comportamentos éticos, sistema de governança definido.
2. Estratégia: relacionamento com partes interessadas, estratégia organizacional, alinhamento transorgânico.
3. Controle: gestão de riscos e controle interno, auditoria interna, accountability e transparência.
4. Prestação de contas e responsividade (versão 2020): instrumentos de prestação de contas e relacionamento com a sociedade.

Atenção: a versão original (2014) tinha 3 mecanismos (liderança, estratégia, controle), assimilados ao Decreto 9.203/2017. A versão 2020 ampliou para 4, incluindo prestação de contas. Em prova, banca pode cobrar tanto a versão de 3 mecanismos (Decreto 9.203) quanto a de 4 mecanismos (TCU 2020). Atenção ao enunciado: se cita TCU + Referencial Básico, possivelmente são 4. Se cita Decreto 9.203, são 3.

Detalhamento dos componentes

Liderança (mecanismo 1):

• Pessoas e competências.
• Princípios e comportamentos.
• Liderança organizacional.
• Sistema de governança.

Estratégia (mecanismo 2):

• Relacionamento com partes interessadas (stakeholders).
• Estratégia organizacional.
• Alinhamento transorgânico.

Controle (mecanismo 3):

• Gestão de riscos e controle interno.
• Auditoria interna.
• Accountability e transparência (no Referencial 2014).

Prestação de contas e responsividade (mecanismo 4 na versão 2020):

• Instrumentos de prestação de contas.
• Relacionamento com a sociedade (responsividade).
• Transparência ativa e passiva.

IGG: Índice Integrado de Governança e Gestão (TCU)

O TCU mantém o IGG (Índice Integrado de Governança e Gestão), com base em levantamento sistemático com órgãos e entidades. O IGG mede a maturidade da governança em cada órgão, com ranking comparativo. Contribui para o foco em governança como fator estratégico.

Avaliação contemporânea

A doutrina (Humberto Falcão Martins, Caio Marini) reconhece que o Referencial do TCU é peça pedagógica importante: ajudou a difundir cultura de governança no setor público. Críticas: pode ser vista como exigência formalista; órgãos com baixa maturidade podem cumprir requisitos sem internalizar substancialmente. Avaliação positiva geral, mas com chamadas a aprofundamento substantivo.

Acórdãos relevantes do TCU

O TCU vem decidindo sobre governança em vários acórdãos. Destaques:

• Acórdão 1.273/2015-Plenário: estabelece Referencial Básico de Governança.
• Acórdão 588/2018-Plenário: política de governança no setor público federal.
• Acórdão 1.470/2020: Referencial revisado.

O Raffinha confirma

Decora os 4 mecanismos do TCU 2020: liderança, estratégia, controle, prestação de contas e responsividade. E os 3 mecanismos do Decreto 9.203/2017: liderança, estratégia, controle. Quando a banca cita o Referencial do TCU, é a versão de 4. Quando cita o Decreto 9.203, é a de 3. Trocas frequentes em prova.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 06

6 Accountability

Conceito e o problema da tradução

Accountability é termo que não tem tradução exata em português. Significa, simultaneamente, prestação de contas, responsabilização, responsividade e transparência. É o conjunto de mecanismos pelos quais agentes públicos respondem por seus atos perante quem lhes outorgou poder.

Anna Maria Campos (1990): "Quando poderemos traduzi-la?"

O artigo seminal no Brasil é de Anna Maria Campos: "Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português?" (Revista de Administração Pública, 1990). Anna Maria Campos discute por que o conceito não tem equivalente exato no português brasileiro: porque a prática institucional brasileira ainda não havia plenamente incorporado o que o termo abarca. O texto é referência obrigatória em provas.

Definição contemporânea (Mark Bovens)

Mark Bovens ("Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework", 2007) define accountability como:

"Uma relação entre um ator e um fórum, em que o ator tem a obrigação de explicar e justificar sua conduta; o fórum pode questionar e julgar; e o ator pode enfrentar consequências."

Três elementos centrais:

• Informação: o ator informa o fórum sobre sua conduta.
• Discussão: o fórum questiona, debate, julga.
• Consequências: o ator pode ser sancionado (formal ou informalmente).

As 3 dimensões de Robert Behn

Em "Rethinking Democratic Accountability" (2001), Robert D. Behn identifica 3 tipos de accountability que cobram do gestor público:

1. Accountability for finances (finanças): respeito a regras orçamentárias, financeiras, contábeis. Ex: TCU auditando contas.
2. Accountability for fairness (equidade): tratamento equânime entre cidadãos, observância de procedimentos, due process. Ex: ouvidoria atendendo reclamações.
3. Accountability for performance (desempenho): entrega de resultados, qualidade, eficiência. Ex: avaliação de políticas públicas.

Behn identifica que há tensão: cobrar finanças e equidade rigidamente pode prejudicar o desempenho (medo de errar leva à paralisia). Cobrar desempenho a qualquer custo pode comprometer finanças e equidade. O desafio é equilibrar.

Definição-síntese

Para uso em prova, vale a definição que mais aparece nos manuais de AP brasileiros:

"Accountability é a obrigação que tem o agente público de prestar contas, justificar suas ações e ser responsabilizado por elas, perante quem lhe outorgou poder e perante a sociedade."

Componentes da accountability

• Answerability: dever de responder, prestar contas, justificar.
• Enforcement: capacidade de impor consequências (sanções, recompensas).
• Transparência: condição para que answerability funcione.
• Controle: institucional ou social, que cobra prestação de contas.

Accountability × responsabilidade

Não confundir:

• Responsabilidade (responsibility): o dever de fazer algo, atribuído por norma ou contrato.
• Accountability: o dever de explicar e responder pelas consequências do que foi feito (ou deixado de fazer).

Pode-se ser responsável (responsabilidade atribuída) sem ser plenamente accountable (sem mecanismo de cobrança eficaz). O sistema brasileiro avançou em mecanismos de accountability nas últimas três décadas.

Pegadinha da Dotôra Soffya

Cuidado com o autor: o artigo seminal brasileiro sobre accountability é de Anna Maria Campos (1990). CESPE adora trocar o autor. E Mark Bovens é o referencial conceitual contemporâneo (3 elementos: informação, discussão, consequências). Robert Behn traz as 3 dimensões (finanças, equidade, desempenho). Não confunda os autores.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 07

7 Tipologia de O'Donnell

Guillermo O'Donnell e a tipologia clássica

O cientista político argentino Guillermo O'Donnell, em "Horizontal Accountability in New Democracies" (Journal of Democracy, 1998), propôs a tipologia mais influente sobre accountability nas democracias contemporâneas. Distingue duas dimensões:

Accountability vertical

É a accountability cidadão → governo. Os cidadãos cobram dos governantes. Tem duas modalidades:

• Vertical eleitoral: o cidadão cobra pelo voto, escolhendo ou rejeitando candidatos. É o mecanismo democrático básico. Limitação: ocorre apenas em ciclos eleitorais; não cobra ações específicas.
• Vertical não eleitoral (ou societal): o cidadão cobra por meio de imprensa livre, mobilização social, petições, redes sociais, denúncias, manifestações. É contínua, distinta do voto. Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti ("Societal Accountability in Latin America", Journal of Democracy, 2000) desenvolvem o conceito específico de accountability societal.

Accountability horizontal

É a accountability entre poderes. Instituições do Estado cobram outras instituições do Estado. Lógica de checks and balances (Montesquieu). Tem duas modalidades:

• Balanço: poderes cobram-se mutuamente (Legislativo cobra Executivo via CPI, Judiciário controla atos do Executivo via judicial review).
• Atribuição mandatória: agências específicas com função institucional de controle (TCU, CGU, MP, defensorias).

O'Donnell argumenta que muitas "novas democracias" têm accountability vertical eleitoral mas baixa accountability horizontal (instituições de controle fracas, capturadas, com baixa autonomia). A consequência: presidências fortes podem decidir sem contraposição efetiva. O autor cunhou o conceito de "democracia delegativa" para descrever esses casos.

Accountability societal (Smulovitz e Peruzzotti)

Smulovitz e Peruzzotti (2000) desenvolvem com mais profundidade o conceito de accountability societal. Tem três tipos de atores:

• Mídia: investigação jornalística, exposição.
• Movimentos sociais: mobilização, protesto, advocacy.
• ONGs: monitoramento profissional, denúncias formalizadas.

A accountability societal complementa as outras. Em casos de captura institucional (juiz cooptado, parlamentar comprometido), pode ser a única que funciona efetivamente.

Accountability diagonal

Conceito mais recente. Refere-se a mecanismos em que agentes externos ao Estado (ONGs, mídia, especialistas) participam institucionalmente dos processos de controle, em arranjos formais. Exemplos:

• Conselhos de políticas públicas com participação de sociedade civil (saúde, assistência, educação).
• Comissões com representação plural.
• Mecanismos de consulta pública obrigatória.

Doutrinariamente (Bruce Ackerman, Adrian Gurza Lavalle, Sabel/Simon): a accountability diagonal complementa as outras, ampliando o controle.

Quadro síntese

Outros autores brasileiros

• Anna Maria Campos: pioneira do conceito no Brasil (1990).
• Adrian Gurza Lavalle: trabalha com accountability societal no Brasil, controle social.
• Cláudio Couto, Maria Hermínia Tavares de Almeida: instituições e accountability.
• Maria do Carmo Albuquerque, Lígia Helena Hahn Lüchmann: participação e controle social.

Alerta do Examinador

Decora a tipologia de O'Donnell: vertical (eleitoral e não eleitoral) e horizontal. CESPE pede frequentemente exemplo concreto: voto = vertical eleitoral; mídia/movimento social = vertical societal; TCU/CPI/MP = horizontal; conselhos com participação social = diagonal. Smulovitz/Peruzzotti aprofundam societal. Bovens é o referencial conceitual.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 08

8 Marcos legais brasileiros

Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011)

A Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011 (LAI), regulamenta o direito de acesso a informações públicas, previsto no CF Art. 5 XXXIII. Princípios:

• Publicidade como regra; sigilo como exceção (Art. 3).
• Transparência ativa: o órgão divulga proativamente.
• Transparência passiva: cidadão pode requerer informação.
• Prazo para resposta: 20 dias, prorrogável por 10 (Art. 11 §§1 e 2).
• Recurso: cabe à autoridade hierárquica e à CGU em última instância federal.
• Hipóteses de sigilo: ultrasecreto (25 anos), secreto (15 anos), reservado (5 anos).
• Dados pessoais: tratamento específico, com proteção de privacidade (Art. 31).

O Decreto 7.724/2012 regulamenta a LAI no Executivo federal.

Lei 13.460/2017 - Código de Defesa do Usuário

O Código de Defesa dos Direitos do Usuário dos Serviços Públicos (Lei 13.460/2017) é marco do controle social pelo cidadão-usuário. Pontos:

• Carta de Serviços ao Usuário: cada órgão publica os serviços que oferece, com padrões de qualidade.
• Manifestações: reclamação, denúncia, sugestão, elogio, solicitação.
• Ouvidorias: institucionalização do canal.
• Pesquisa de satisfação: avaliação anual obrigatória.
• Conselho de Usuários: participação social.

Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013)

A Lei 12.846, de 1 de agosto de 2013, dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a AP. Marcos:

• Responsabilização objetiva da PJ (independe de culpa do empregado).
• Atos lesivos: corrupção, fraude em licitações, dificultar fiscalização (Art. 5).
• Sanções: multa (0,1% a 20% do faturamento bruto), publicação extraordinária, perda de bens (Art. 6).
• Acordo de leniência: cooperação para apuração, com redução de sanções (Art. 16).
• Programa de integridade (compliance): estimulado, atenua sanções (Art. 7).
• Decreto 11.129/2022: regulamenta a Lei 12.846/2013.

Lei Complementar 101/2000 (LRF)

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) é peça central de accountability fiscal. Marcos:

• Limites de gastos com pessoal (Art. 19, 20).
• Limites de endividamento.
• Operações de crédito.
• Garantias.
• Restos a pagar (Art. 42).
• Transparência fiscal.
• Sanções a gestores (Lei 10.028/2000 - Crimes de Responsabilidade Fiscal).

Lei 13.964/2019 - Pacote Anticrime

Modificou diversas leis. Para AP, destacam-se:

• Modificações no acordo de leniência.
• Acordo de não persecução penal.
• Aprimoramento de mecanismos de combate à corrupção.

Instituições brasileiras de accountability

TCU - Tribunal de Contas da União

Órgão central da accountability horizontal de finanças. Funções (CF Art. 71):

• Apreciar contas anuais do Presidente.
• Julgar contas de administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.
• Apreciar legalidade de atos de admissão e aposentadoria.
• Realizar inspeções e auditorias.
• Aplicar sanções aos responsáveis (multa, ressarcimento).
• Editar Referencial Básico de Governança.

Composição: 9 ministros (3 indicados pelo Presidente, 6 pelo Congresso). Mandato: vitalício até a aposentadoria. Súmulas e acórdãos têm peso normativo.

CGU - Controladoria-Geral da União

Órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal. Atribuições:

• Auditoria interna.
• Correição (apurar irregularidades de servidores).
• Ouvidoria-Geral da União.
• Prevenção e combate à corrupção.
• Coordenação de programas de integridade.

Marco institucional: Lei 13.844/2019 (organização da Presidência) e Decreto 11.529/2023 (estrutura da CGU).

MP - Ministério Público

Órgão da accountability horizontal e vertical (atende denúncias). Atribuições constitucionais (CF Art. 127): defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais. Atua por ações civis públicas, ações de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992 + Lei 14.230/2021), ação penal pública.

Ouvidorias e Defensoria Pública

Ouvidorias são canais de manifestação do cidadão. Defensoria Pública (CF Art. 134) garante acesso à justiça aos hipossuficientes. Ambos são vias de accountability vertical.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

O sistema brasileiro de accountability é robusto em termos institucionais (TCU, CGU, MP, judiciário, controle social, LAI, LRF). O desafio é a efetividade. Doutrina (O'Donnell, Mark Bovens, Anna Maria Campos) reconhece avanços brasileiros, com ressalvas. A LAI é considerada uma das mais avançadas do mundo (relatório do Centre for Law and Democracy).

★ Mapa mental

A aula inteira em um diagrama. Use para revisão rápida antes da prova.

↻ Revisão relâmpago

Se você tem 5 minutos antes da prova, leia só isto.

1. Governabilidade: capacidade política de governar. Legitimidade + apoio + coordenação. Bresser, Eli Diniz, Sadek, Abranches.
2. Origem do termo: Huntington, Crozier, Watanuki ("Crisis of Democracy", Trilateral Commission, 1975).
3. Governança: capacidade técnica/administrativa de gerir. Origem: corporate governance + Banco Mundial (1991).
4. 6 dimensões da governança (Banco Mundial WGI): voice/accountability, political stability, government effectiveness, regulatory quality, rule of law, control of corruption.
5. Distinção Bresser/Eli Diniz: governabilidade é sistêmica (condições gerais); governança é operacional (forma de exercício).
6. Decreto 9.203/2017: marco brasileiro. 9 princípios (Art. 3) + 3 mecanismos (Art. 5: liderança, estratégia, controle).
7. CIG - Comitê Interministerial de Governança: criado pelo Decreto 9.203/2017.
8. Referencial Básico do TCU: 4 mecanismos (versão 2020): liderança, estratégia, controle, prestação de contas e responsividade.
9. IGG (TCU): Índice Integrado de Governança e Gestão. Mede maturidade.
10. Accountability: prestação de contas + responsabilização. Anna Maria Campos (1990).
11. Mark Bovens (2007): ator-fórum-consequências (informação, discussão, sanção).
12. Robert Behn (2001): 3 dimensões - finanças, equidade, desempenho.
13. O'Donnell (1998): vertical (eleitoral e não eleitoral) e horizontal.
14. Vertical eleitoral: voto. Vertical societal: mídia, movimentos, redes (Smulovitz/Peruzzotti, 2000). Horizontal: TCU, MP, CPI.
15. Diagonal: agentes externos institucionalizados (conselhos, comissões plurais). Ackerman.
16. LAI (Lei 12.527/2011): publicidade regra, sigilo exceção. 20+10 dias. Decreto 7.724/2012 regulamenta.
17. Anticorrupção (Lei 12.846/2013): responsabilização objetiva da PJ. Multa 0,1% a 20%. Acordo de leniência (Art. 16). Decreto 11.129/2022.
18. Código do Usuário (Lei 13.460/2017): Carta de Serviços, ouvidorias, conselhos, pesquisa de satisfação.
19. LC 101/2000 (LRF): accountability fiscal. Limites de pessoal, endividamento, garantias.
20. Instituições: TCU (CF Art. 71), CGU (Decreto 11.529/2023), MP (CF Art. 127), ouvidorias, defensoria pública.

Você está pronto

20 pontos densos sobre governabilidade, governança e accountability. Bora para as questões.

? 10 questões comentadas

As dez questões a seguir foram elaboradas para cobrir o essencial desta aula. Cada uma vem com gabarito e comentário detalhado do Prof. Affonsinho.

Sugestão de uso:

1. Leia cada questão sem olhar o gabarito.
2. Marque sua resposta num papel.
3. Só depois, confira o gabarito e leia o comentário.
4. Se errou, marque em um caderno qual conceito ou autor falhou, e volte ao módulo correspondente.

O vilão da aula: Assessor do Juiz

Esse vilão conhece os precedentes de cor e cobra referência exata. Em governabilidade, governança e accountability, ele troca os autores: Bresser por Behn, Anna Maria Campos por O'Donnell, Bovens por Smulovitz. Nas dez próximas, atenção redobrada com nomes e datas.