Sumário

Esta é a aula de abertura da disciplina. Aqui você compreende a estrutura conceitual da Administração Pública (Estado, governo, administração) e percorre os três modelos clássicos: patrimonialista, burocrático e gerencial. Sem essa base, nada do resto faz sentido.

1. Conceitos-chave: Estado, governo, administração

   Sentido subjetivo (orgânico) e objetivo (material). Funções do Estado
   p. 04
2. Patrimonialismo: origens e características

   Estado absolutista, Brasil colonial, Faoro, Sérgio Buarque, dominação tradicional de Weber
   p. 07
3. Burocracia weberiana e a Reforma DASP (1938)

   Tipo ideal de Weber, racional-legal, profissionalização, era Vargas
   p. 11
4. Disfunções da burocracia (Robert Merton)

   Apego às regras, despersonalização, deslocamento de objetivos
   p. 15
5. DL 200/1967: a primeira tentativa de modernização

   Princípios de planejamento, descentralização, coordenação, controle
   p. 18
6. Gerencialismo: NPM e o PDRAE de 1995

   Hood, Osborne & Gaebler, Bresser-Pereira, EC 19/98, princípio da eficiência
   p. 22
7. Os 4 setores do Estado segundo o PDRAE

   Núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos, produção para mercado
   p. 26
8. Modelos pós-gerenciais e convivência dos modelos

   Governança pública, NPS, modelo societal, Decreto 9.203/2017, jurisprudência STF
   p. 30
9. Mapa mental, revisão e questões comentadas

   10 questões fechando a aula
   p. 34

Meta desta aula

Distinguir os três modelos da AP no Brasil; compreender a base teórica weberiana e a influência de Faoro e Sérgio Buarque; operar a reforma gerencial do PDRAE; conhecer marcos legais (DL 200/67, EC 19/98, Lei 9.637/98) e jurisprudência (ADI 1.923-DF).

O que você vai aprender

Dica do Fuffu

Esta aula tem dois blocos: o histórico (modelos) e o normativo (marcos legais). Em prova, banca mistura os dois. Se você decora os autores (Weber, Faoro, Bresser, Hood) e as datas-chave (1938 DASP, 1967 DL 200, 1995 PDRAE, 1998 EC 19), já fica acima da média. O resto é amarração.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

1 Estado, governo, administração

Estado: o ente

O Estado é a pessoa jurídica de direito público que organiza politicamente uma sociedade num território determinado, com soberania. Tem três elementos clássicos (teoria de Georg Jellinek): povo, território e governo soberano. A doutrina contemporânea acrescenta a finalidade (busca do bem comum). Exerce as três funções clássicas (Montesquieu): legislativa, executiva e judiciária.

Governo: a direção

O governo é o conjunto de órgãos e pessoas que conduzem o Estado em determinado momento. É a direção política, transitória, ligada a um projeto. Muda-se o governo, permanece o Estado.

Administração pública: o aparato

A administração pública é o conjunto de órgãos, entidades e agentes que executa, sob a direção do governo, as atividades necessárias à realização dos fins do Estado. É instrumental: serve ao governo no cumprimento das políticas públicas.

Sentido subjetivo (orgânico) × sentido objetivo (material)

Conceito clássico de Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

• Sentido subjetivo (orgânico, formal): conjunto de órgãos, entidades e agentes que exercem a função administrativa. Quem faz. Escreve-se com inicial maiúscula: Administração Pública.
• Sentido objetivo (material, funcional): conjunto de atividades exercidas pelo poder público para atender o interesse coletivo. O que é feito. Escreve-se com inicial minúscula: administração pública.

Funções administrativas clássicas

A administração, como atividade, comporta funções. Henri Fayol (1916, "Administração Industrial e Geral") definiu as cinco funções clássicas: prever (planejar), organizar, comandar, coordenar e controlar. A doutrina pública atualizou para o acrônimo POC + Planejamento ou simplesmente PO3C: Planejar, Organizar, Coordenar, Comandar (ou dirigir) e Controlar.

Princípios da AP no Brasil (CF Art. 37 caput)

Os cinco princípios constituem o famoso acrônimo LIMPE: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência. A eficiência foi acrescentada pela EC 19/1998, marco da Reforma Administrativa, que veremos no Módulo 06.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Note que governo e administração não se confundem. O governo é decisão política; a administração é execução técnica. Em concursos federais (CGU, MPOG, TCU), bancas adoram cobrar a distinção. Doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles e Di Pietro firmaram a separação. E os princípios do Art. 37 são o piso: tudo o que vier depois (modelos, reformas, gestão de resultados) tem que respeitar o LIMPE.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

2 Patrimonialismo

Origem teórica: Max Weber

O termo "patrimonialismo" foi sistematizado por Max Weber em "Economia e Sociedade" (1922). Para Weber, há três tipos puros de dominação legítima:

• Dominação tradicional: a legitimidade vem do "sempre foi assim", da tradição. Exemplos: monarquia hereditária, chefes tribais. Quando o senhor exerce poder com base no patrimônio pessoal e o Estado é tratado como extensão desse patrimônio, fala-se em patrimonialismo.
• Dominação carismática: a legitimidade vem das qualidades pessoais excepcionais do líder (carisma). Exemplos: profetas, líderes revolucionários.
• Dominação racional-legal (burocrática): a legitimidade vem das normas jurídicas impessoais, de regras estatuídas. Base da administração moderna. Veremos no Módulo 03.

Características do patrimonialismo

• Confusão entre patrimônio público e privado: o governante trata os recursos do Estado como se fossem seus.
• Cargos como benesses: cargos são distribuídos como recompensa pessoal (clientelismo, nepotismo, fisiologismo).
• Personalismo: as relações são pessoais, não institucionais. Decisões dependem de quem está no comando, não de regras.
• Corrupção endêmica: a confusão entre público e privado abre espaço para apropriação privada do recurso público.
• Ausência de carreira profissional: cargos não pertencem a uma estrutura de progressão por mérito.

Patrimonialismo no Brasil: a herança colonial

O Brasil herdou o patrimonialismo do Estado absolutista português. A Coroa portuguesa tratava as colônias como extensão patrimonial do rei; cargos e capitanias eram distribuídos a quem fosse leal. Essa lógica marcou profundamente a formação do Estado brasileiro.

Raymundo Faoro: o estamento burocrático

O grande clássico brasileiro sobre o tema é Raymundo Faoro, em "Os Donos do Poder" (1ª edição em 1958, ampliação em 1975). Faoro sustenta que o Brasil nunca foi feudal: foi sempre patrimonialista. Existe um estamento burocrático (comunidade fechada de detentores do poder, ligados ao Estado) que se autorreproduz, vampiriza recursos públicos e mantém estruturas oligárquicas. A tese é central no pensamento administrativo público brasileiro.

Sérgio Buarque de Holanda: o homem cordial

Em "Raízes do Brasil" (1936), Sérgio Buarque de Holanda analisa a personalidade do brasileiro. Cunha o conceito de "homem cordial": o brasileiro projeta na esfera pública relações afetivas, pessoais, familiares. A consequência: dificuldade de separar o público do privado. O homem cordial é o oposto da impessoalidade burocrática.

Outros nomes

• Florestan Fernandes: estuda como a sociedade colonial-escravista produziu uma "modernização conservadora".
• Caio Prado Júnior: a formação econômica do Brasil sob lógica colonial.
• Roberto DaMatta: "Carnavais, Malandros e Heróis" (1979), o "sabe com quem está falando?" como sintoma do personalismo.

Persistência no Brasil contemporâneo

O patrimonialismo formalmente "acabou" com a Reforma DASP (1938) e foi atacado pela Reforma Gerencial (1995). Mas, na prática, persiste em forma residual: corrupção, clientelismo eleitoral, nepotismo (apesar da Súmula Vinculante 13 do STF), uso da máquina pública para fins pessoais. A doutrina (Bresser-Pereira, Humberto Falcão Martins) reconhece a persistência como traço cultural.

Pegadinha da Dotôra Soffya

Cuidado: quando a banca cita "estamento burocrático", a referência é Faoro, não Weber. Weber falou em "patrimonialismo" e em "burocracia" como tipos ideais separados. Faoro é quem traduz essas categorias para o Brasil e cria a tese do estamento. Se a banca trocar os autores, marque errado.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

3 Burocracia

Tipo ideal de Weber

Para Max Weber, a burocracia é o tipo de organização típico da modernidade racional. Não tem conotação pejorativa em Weber: é forma eficiente de organizar o trabalho em larga escala. As características do tipo ideal são:

1. Caráter legal das normas e regulamentos: regras escritas, exaustivas, racionalmente estabelecidas.
2. Caráter formal das comunicações: comunicações por escrito, registradas, arquivadas.
3. Divisão racional do trabalho: cada cargo tem competências definidas e limites claros.
4. Impessoalidade nas relações: pessoas ocupam cargos; cargo é da instituição, não da pessoa.
5. Hierarquia da autoridade: estrutura piramidal, cargos superiores comandam cargos inferiores.
6. Rotinas e procedimentos padronizados: as decisões seguem regras pré-definidas.
7. Competência técnica e meritocracia: ingresso por concurso, ascensão por mérito.
8. Especialização da administração: separação entre administradores (servidores) e proprietários (Estado).
9. Profissionalização do servidor: dedicação exclusiva, salário fixo, carreira.
10. Previsibilidade do funcionamento: comportamento racional, calculável, previsível.

Por que substituiu o patrimonialismo

O modelo burocrático separa o público do privado: o cargo público é da instituição, não do ocupante. Isso resolve a confusão patrimonialista. A burocracia também garante previsibilidade: o cidadão sabe o que esperar, porque o servidor segue normas, não impulsos pessoais. É a forma "moderna" de administrar o Estado.

Reforma DASP no Brasil (1938)

O marco da implantação burocrática no Brasil é a criação do DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938, pelo Decreto-Lei 579, de 30 de julho de 1938, no governo Getúlio Vargas (Estado Novo, Constituição de 1937).

Funções centrais do DASP:

• Organizar o serviço público federal.
• Selecionar pessoal por concurso público e mérito.
• Aperfeiçoamento do servidor.
• Padronizar materiais e procedimentos.
• Combater o patrimonialismo (clientelismo, nepotismo, indicações políticas).

O DASP foi inspirado nas reformas Hoover e Brownlow (EUA, anos 1930) e em modelos europeus. Marca o início da profissionalização da AP brasileira.

Características da reforma DASP

• Centralização administrativa.
• Profissionalização (concursos, plano de carreiras).
• Hierarquização rígida.
• Separação política × administração.
• Foco no controle de procedimentos (formalismo).

Linha do tempo: marcos da burocracia no Brasil

• 1936: Plano Dantas Barreto e proposta de reforma.
• 1937: Constituição do Estado Novo.
• 1938: DL 579 cria o DASP.
• 1939-1945: implementação progressiva, ainda parcial.
• 1946: redemocratização. DASP perde força mas mantém estrutura.
• 1967: DL 200/1967 traz reformas modernizadoras (Módulo 05).
• 1988: Constituição Federal consagra os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
• 1990: Lei 8.112 instituí o Regime Jurídico Único dos servidores civis da União.

A Lei 8.112/1990

A Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, é o estatuto do servidor civil da União, autarquias e fundações públicas federais. É marco da consolidação burocrática pós-1988. Disciplina cargo público, provimento, vacância, concurso, estágio probatório, direitos, deveres, responsabilidades, regime disciplinar.

Alerta do Examinador

Decora a tríade Weber: a burocracia é a forma racional-legal de dominação. As 10 características (formalismo, hierarquia, impessoalidade, profissionalização, etc.) caem direto. E o marco no Brasil: DL 579/1938 cria o DASP. Banca CESPE adora confundir o ano com 1936 (que é só a discussão prévia) ou com 1937 (Constituição). Marque sempre 1938.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

4 Disfunções da burocracia

Robert K. Merton e o lado obscuro do tipo ideal

Se Weber descreveu a burocracia como modelo eficiente, foi Robert K. Merton (sociólogo americano) que mostrou seu lado disfuncional. No clássico "Estrutura Burocrática e Personalidade" (1940), Merton sustenta que o próprio tipo ideal weberiano gera, por seus mecanismos, comportamentos contraproducentes. As normas, criadas para garantir previsibilidade, geram apego cego; a impessoalidade vira insensibilidade; a hierarquia vira lentidão.

As principais disfunções

1. Apego excessivo às regras (formalismo exagerado): a regra deixa de ser meio e vira fim. O servidor cumpre o procedimento mesmo quando ele perdeu a finalidade. "É o regulamento."
2. Despersonalização das relações: o atendimento perde calor humano. O cidadão é número, processo, protocolo. Não importa quem é, importa que protocolo segue.
3. Resistência a mudanças: a burocracia é avessa à inovação. Normas, rotinas e cargos resistem a alterações. Inovação é vista como ameaça.
4. Categorização das decisões: tudo precisa caber numa categoria pré-existente. Casos novos ou atípicos travam o sistema.
5. Exibição de sinais de autoridade: ênfase em uniformes, títulos, credenciais, exibições simbólicas de poder. Forma sobre conteúdo.
6. Deslocamento de objetivos: os meios viram fins. O servidor cumpre o procedimento por cumprir, não pelo resultado.
7. Conformismo: pressão para que todos sigam exatamente as mesmas rotinas, eliminando a iniciativa.
8. Dificuldade de atendimento ao cliente/cidadão: o burocrata trata o cidadão como subordinado da regra, não como destinatário do serviço.

Outras disfunções na doutrina

• "Anel burocrático": papel passa de mesa em mesa, sem decisão.
• "Síndrome do carimbo": solução burocrática para qualquer problema.
• Perigo da oligarquia (Robert Michels, "Lei de Ferro da Oligarquia", 1911): a burocracia tende a concentrar poder em quem está no topo, traindo a missão original.

Consequências práticas no Brasil

As disfunções burocráticas brasileiras tomaram forma característica:

• Excesso de formalismo: documentos exigidos para tudo, mesmo quando o cidadão já é conhecido pelo Estado.
• Lentidão das decisões: hierarquias rígidas, ausência de delegação.
• Foco no controle de meios, não em resultado para o cidadão.
• Pouca avaliação de desempenho: estabilidade quase absoluta, ausência de cobrança por entregas.

A virada gerencial como resposta

Foi essa percepção das disfunções burocráticas, somada a fatores econômicos (crise fiscal dos anos 1980), que abriu espaço para a Reforma Gerencial dos anos 1990. Mas atenção: o gerencialismo não rejeita a burocracia; tenta flexibilizá-la. Algo do velho permanece, algo novo se acrescenta.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

A doutrina contemporânea (Humberto Falcão Martins, José Matias-Pereira) trabalha com a noção de "burocracia funcional × disfuncional": o tipo ideal weberiano em estado puro é positivo (separa público e privado, dá previsibilidade, abre concursos). As disfunções de Merton aparecem quando a aplicação é literal, sem inteligência institucional. O gerencialismo veio para corrigir o excesso, não para destruir a base.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 05

5 DL 200/1967

O contexto

Em meio ao regime militar, o governo edita o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da administração federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa. Considerado pela doutrina (Bresser-Pereira) como uma primeira tentativa de reforma gerencial, ainda dentro do paradigma burocrático.

Princípios fundamentais (Art. 6 do DL 200/1967)

O DL 200/67 enuncia cinco princípios fundamentais:

1. Planejamento: ação governamental obedecerá a planejamento, com elaboração de Plano Geral de Governo, Programas Gerais Setoriais e Regionais, Orçamento-Programa Anual e Programação Financeira de Desembolso.
2. Coordenação: as atividades da administração serão objeto de permanente coordenação em todos os níveis.
3. Descentralização: a execução das atividades será amplamente descentralizada (administrativa, política e funcional).
4. Delegação de competência: para assegurar a rapidez e a objetividade das decisões.
5. Controle: o controle será exercido em todos os níveis e órgãos, com ênfase em (a) chefia, sobre execução; (b) órgãos próprios, sobre observância de normas; (c) sistema, sobre desempenho global.

A descentralização como aposta

O DL 200/67 distingue:

• Administração direta: órgãos integrados na estrutura administrativa de cada Poder (ministérios, secretarias, departamentos).
• Administração indireta: entidades dotadas de personalidade jurídica própria, vinculadas (mas não subordinadas) à administração direta. Aqui o DL 200/67 categorizou: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

A descentralização buscava agilidade: tirar dos ministérios atividades específicas e entregá-las a entidades especializadas, com autonomia gerencial.

Definições centrais (DL 200/67, Art. 5)

• Autarquia: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios. Exerce atividade típica da AP. Ex: INSS, Bacen, Ibama, Anvisa.
• Empresa pública: PJ de direito privado, capital exclusivo da União. Ex: Caixa, Correios.
• Sociedade de economia mista: PJ de direito privado, capital misto (público + privado), forma de S/A, controle pelo poder público. Ex: Petrobras, Banco do Brasil.
• Fundação pública: PJ pública ou privada (controvérsia doutrinária resolvida pela Lei 7.596/87 e pela CF), sem fins lucrativos, instituída para finalidades específicas. Ex: IBGE, Fiocruz, Funai.

Limitações do DL 200/67

Apesar da modernização que trouxe, o DL 200/67 enfrentou limitações:

• Contexto autoritário: implementado em ditadura, com baixa accountability democrática.
• Implementação parcial: princípios bonitos no papel, prática mais lenta.
• Não atacou o núcleo burocrático: estrutura central manteve formalismo.
• Convivência conflituosa com os princípios burocráticos clássicos.

Mesmo assim, o DL 200/67 é o antecedente intelectual mais importante da reforma gerencial dos anos 1990. Bresser-Pereira reconhece a influência.

Status do DL 200/67 hoje

O DL 200/67 continua em vigor, embora em parte revogado pela CF/88, pela Lei 8.112/90 e por leis específicas posteriores. Os artigos relativos à organização administrativa, à categorização da administração indireta e aos princípios fundamentais permanecem aplicáveis.

O Raffinha confirma

Para concurso, decora os 5 princípios do DL 200/67: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência, controle. Acrônimo bobo: "PCDDC" não funciona, mas dá pra associar com "Planejar Coordenar Descentralizar Delegar Controlar". E memoriza: 1967 é o ano. CESPE adora confundir com 1968 (AI-5) ou 1969 (Constituição).

Prof. Affonsinho explica, Módulo 06

6 Gerencialismo

Origens internacionais: NPM

O NPM (New Public Management), ou Nova Gestão Pública, é um movimento internacional dos anos 1980-1990 de reforma do Estado. Origens políticas: governos conservadores que buscavam reduzir o tamanho do Estado e injetar lógica empresarial na administração pública.

• Reino Unido: Margaret Thatcher (1979-1990) e John Major. Privatizações, "Next Steps Initiative" (1988).
• EUA: Ronald Reagan (1981-1989). Comissão Grace, downsizing.
• Nova Zelândia: a reforma mais radical (anos 1980-90).
• Austrália: agências de avaliação de desempenho.

Christopher Hood e os 7 elementos do NPM (1991)

O artigo seminal de Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" (1991), define os 7 elementos doutrinários do NPM:

1. Profissionalização da gestão na AP (managers visíveis, responsáveis).
2. Padrões e medidas explícitas de desempenho (metas claras).
3. Ênfase no controle de resultados (não no controle de processos).
4. Desagregação das unidades do setor público (criação de agências).
5. Competição no setor público (mercados internos, contratos).
6. Adoção de práticas de gestão do setor privado.
7. Disciplina e parcimônia no uso de recursos.

Osborne e Gaebler: 10 princípios (1992)

Em "Reinventando o Governo" (1992), David Osborne e Ted Gaebler propõem 10 princípios para o "governo empresarial":

1. Governo catalisador (promover, não fazer).
2. Governo pertencente à comunidade (empoderamento).
3. Governo competitivo (introduzir competição).
4. Governo orientado por missões, não por regras.
5. Governo orientado para resultados.
6. Governo voltado ao cliente.
7. Governo empreendedor (gerar receita, não só gastar).
8. Governo preventivo (em vez de remediar).
9. Governo descentralizado.
10. Governo orientado para o mercado.

PDRAE no Brasil (1995)

O marco brasileiro é o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), publicado em novembro de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso. Foi conduzido pelo então Ministro da Administração e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira. O Ministério se chamava MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado).

Diagnóstico do PDRAE

O PDRAE diagnosticava três crises:

• Crise fiscal: Estado endividado, sem recursos.
• Crise do modo de intervenção: o modelo nacional-desenvolvimentista esgotou.
• Crise do modelo burocrático: lentidão, ineficiência, formalismo.

Resposta: reforma gerencial que separa formulação de políticas (núcleo estratégico) de execução (delegada a agências, OS, OSCIP, mercado).

EC 19/1998: o marco constitucional

A Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998, é o instrumento jurídico da reforma gerencial. Principais mudanças:

• Adição do princípio da eficiência ao Art. 37 caput da CF (LIMP + E).
• Quebra do regime jurídico único: possibilidade de regime celetista para servidores públicos (declarada inconstitucional pela ADI 2.135, em 2007, com efeitos ex nunc).
• Limites de gastos com pessoal.
• Instituição do contrato de gestão (Art. 37 §8 da CF).
• Avaliação de desempenho dos servidores.
• Estabilidade dos servidores em três anos (estágio probatório).
• Possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho.

Princípio da eficiência (Art. 37 caput, CF)

O princípio da eficiência exige que a AP busque o melhor resultado com o menor uso de recursos. Implica avaliação de desempenho, metas, foco no cidadão, qualidade dos serviços. Doutrina (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Maria Sylvia Di Pietro) divide em:

• Eficiência subjetiva: dever do agente público de atuar com presteza e perfeição.
• Eficiência objetiva: dever da AP de organizar-se para resultados.

Pegadinha da Dotôra Soffya

Cuidado ao confundir Hood (NPM, 1991, 7 elementos) com Osborne & Gaebler (1992, 10 princípios). Banca CESPE adora misturar os números. E o PDRAE é de 1995, governo FHC, ministro Bresser-Pereira. A EC 19 é de 1998. Datas distintas, marcos distintos, autores distintos. Anota.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 07

7 Os 4 setores do Estado

A categorização de Bresser-Pereira

O PDRAE de 1995 categorizou as atividades do Estado em quatro setores, conforme a natureza da atividade e o modelo institucional adequado a ela. Cada setor tem propriedade institucional e forma de gestão distintos.

1. Núcleo estratégico

É o cérebro do Estado: onde se definem as leis e políticas públicas. Compreende:

• Poder Legislativo.
• Cúpula do Poder Executivo (Presidência, ministros, secretários de Estado).
• Cúpula do Poder Judiciário.
• Ministério Público.
• Tribunais de Contas.

Propriedade: estatal. Forma de gestão: predominantemente burocrática (com elementos gerenciais), porque exige impessoalidade absoluta e controle de processo.

2. Atividades exclusivas do Estado

Atividades em que o Estado exerce o poder de polícia, regula, fiscaliza, distribui justiça, garante segurança. Exemplos:

• Polícia (Federal, Civil, Militar).
• Forças Armadas.
• Justiça e prisões.
• Receita Federal e arrecadação.
• Diplomacia.
• Agências reguladoras (Anatel, Aneel, ANS, Anvisa, ANP, ANTT, etc.).

Propriedade: estatal. Forma de gestão: gerencial (com aspectos burocráticos onde o controle de processo é necessário). Instrumento típico: autarquias, em especial autarquias especiais (agências reguladoras), criadas por leis específicas (Lei 9.472/97 - Anatel, Lei 9.961/00 - ANS, etc.).

3. Serviços não exclusivos do Estado

Atividades em que tanto o setor público quanto o privado podem atuar. O Estado intervém porque há interesse coletivo, mas a atividade não é exclusiva. Exemplos:

• Educação (universidades, escolas).
• Saúde (hospitais, postos).
• Cultura (museus, casas de espetáculo).
• Pesquisa científica.
• Assistência social.

Propriedade: pública não estatal (terceiro setor) - parceria entre Estado e sociedade civil. Forma de gestão: gerencial. Instrumentos típicos:

• Organizações Sociais (OS): Lei 9.637/1998. PJ de direito privado, sem fins lucrativos, qualificada pelo Poder Executivo, que executa serviços não exclusivos por meio de contrato de gestão. Recebe recursos públicos, bens, servidores cedidos.
• OSCIP - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: Lei 9.790/1999. PJ de direito privado, sem fins lucrativos, qualificada pelo Ministério da Justiça (depois pelo MJ-Cidadania), que opera por termo de parceria.
• Organizações da sociedade civil em geral: Lei 13.019/2014 (Marco Regulatório das OSCs - MROSC), com termos de colaboração e fomento.

4. Produção de bens e serviços para o mercado

Atividades econômicas em que não há necessidade de o Estado atuar. Exemplos: bancos, energia, telecomunicações, mineração.

Propriedade: privada (preferencialmente). Forma de gestão: empresarial. O PDRAE recomendava privatização dessas atividades, completada parcialmente pelo Plano Nacional de Desestatização (Lei 9.491/1997).

Onde o Estado mantém atividade econômica, opera por empresas públicas e sociedades de economia mista (CF Art. 173), com regime de direito privado (Lei 13.303/2016 - Lei das Estatais).

Quadro síntese

A jurisprudência: ADI 1.923-DF

A ADI 1.923-DF, julgada pelo STF em 16/04/2015, declarou constitucional a Lei 9.637/1998 (OS), com interpretação conforme. O STF entendeu que o modelo das OS:

• É compatível com a CF/1988.
• Exige processo objetivo de qualificação (não pode ser ato discricionário sem critérios).
• A celebração de contrato de gestão deve ser precedida de processo seletivo público (concurso ou licitação adaptada).
• O controle pelo TCU permanece.
• O Estado pode ceder servidores, mas mantém o regime estatutário deles.

Decisão central: validou o modelo de "publicização" do PDRAE.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

O quadro dos 4 setores é cobrança certa. Em CESPE/CGU/TCU, banca pede classificação correta. Saúde e educação: setor 3 (não exclusivos). Polícia e Receita: setor 2 (exclusivos). Presidência e ministros: setor 1 (núcleo). Petrobras: setor 4 (mercado). E a ADI 1.923-DF é a peça jurisprudencial-mãe sobre OS. Anota.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 08

8 Modelos pós-gerenciais

A virada para a governança pública

A partir dos anos 2000, o NPM começou a sofrer críticas. Cidadãos não são clientes; mercado não é a métrica única; eficiência não esgota o público. Surgiram modelos pós-gerenciais que enfatizam participação, transparência e colaboração entre Estado e sociedade.

Governança pública

O conceito de governança pública (corporate governance traduzida para o setor público) coloca o foco em:

• Transparência.
• Prestação de contas (accountability).
• Participação social.
• Integridade (combate a desvios).
• Visão de longo prazo.

No Brasil, o marco normativo é o Decreto 9.203, de 22 de novembro de 2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Trataremos com profundidade na Aula 03 da disciplina.

NPS - New Public Service (Denhardt)

Janet Denhardt e Robert Denhardt propuseram em 2000 o NPS - Novo Serviço Público, em contraposição ao NPM. Sete princípios:

1. Servir cidadãos, não clientes.
2. Buscar o interesse público.
3. Valorizar cidadania mais do que empreendedorismo.
4. Pensar estrategicamente, agir democraticamente.
5. Reconhecer que accountability não é simples.
6. Servir, não dirigir.
7. Valorizar pessoas, não só produtividade.

O NPS resgata valores republicanos sem rejeitar avanços do gerencialismo.

Modelo societal (administração pública societal)

Doutrina brasileira (em especial Ana Paula Paes de Paula, "Por uma Nova Gestão Pública", 2005) propõe o modelo societal: ênfase em participação social, conselhos populares, orçamento participativo, controle social. É proposição alternativa ao NPM, com viés mais à esquerda no espectro político-administrativo. Marco institucional: Constituição de 1988, conselhos setoriais (saúde, assistência, educação), conferências nacionais.

Governo digital e Estado em rede

O governo digital é a expansão da AP para o digital, com serviços online, dados abertos, inteligência artificial, automação. Marcos no Brasil:

• Lei 14.129/2021: governo digital, transformação digital da AP.
• Decreto 10.332/2020: Estratégia de Governo Digital 2020-2022 (com sucessoras).
• gov.br: portal único de identidade e serviços.

Aprofundaremos na Aula 08 desta disciplina (Governo Eletrônico e Transformação Digital).

Convivência dos modelos no Brasil contemporâneo

É importante compreender: os três modelos clássicos (patrimonialista, burocrático, gerencial) e os pós-gerenciais (governança, NPS, societal) convivem no Brasil de hoje. Não há substituição plena. O Estado contemporâneo é multimodal:

• Patrimonialismo residual: corrupção, clientelismo eleitoral, nepotismo (combatido pela Súmula Vinculante 13 do STF, por leis de improbidade).
• Burocracia clássica: estrutura formal de cargos, concursos, hierarquia, Lei 8.112/90.
• Gerencialismo: agências reguladoras, OS, OSCIP, contratos de gestão, avaliação de desempenho.
• Governança: Decreto 9.203/2017, transparência ativa (Lei 12.527/2011 - LAI), Código do Usuário (Lei 13.460/2017).
• Modelo societal: conselhos, conferências, orçamentos participativos.
• Governo digital: Lei 14.129/2021, gov.br.

Doutrina contemporânea (Humberto Falcão Martins, José Matias-Pereira, Caio Marini) trabalha com a noção de "hibridismo institucional": cada órgão público combina, em proporções variáveis, elementos dos diversos modelos.

Súmula Vinculante 13 (STF)

Marco contra o patrimonialismo residual: a SV 13/2008 proíbe o nepotismo na AP direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do DF e dos Municípios. Veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o 3º grau de autoridade ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento.

Tema 1.039 (STF)

Em repercussão geral, o STF decidiu (Tema 1.039) sobre a possibilidade de OS contratarem sem licitação para atividades-fim. A tese fixa critérios constitucionais para a contratação por OS, em harmonia com o que ficou definido na ADI 1.923-DF.

Alerta do Examinador

O conceito de convivência dos modelos é cobrado com frequência. Banca pergunta: "O Brasil hoje é patrimonialista, burocrático ou gerencial?" Resposta correta: é multimodal (ou híbrido). Os três modelos coexistem em proporções variáveis. Defensar exclusivismo é erro. E memorize as súmulas/julgados-chave: SV 13 (nepotismo), ADI 1.923-DF (OS), Tema 1.039 (contratação por OS).

★ Mapa mental

A aula inteira em um diagrama. Use para revisão rápida antes da prova.

↻ Revisão relâmpago

Se você tem 5 minutos antes da prova, leia só isto.

1. Estado, governo, AP: Estado é o ente; governo é a direção política; AP é o aparato instrumental.
2. AP subjetiva (orgânica) × objetiva (material): quem faz × o que é feito.
3. LIMPE (Art. 37 caput CF): legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (esta acrescentada pela EC 19/1998).
4. Weber - 3 dominações: tradicional (patrimonialismo), carismática, racional-legal (burocracia).
5. Patrimonialismo: confusão público/privado, cargos como benesses, personalismo, clientelismo, nepotismo.
6. Faoro: "Os Donos do Poder" (1958), estamento burocrático.
7. Sérgio Buarque: "Raízes do Brasil" (1936), homem cordial.
8. Burocracia weberiana: formalismo, hierarquia, impessoalidade, profissionalização, carreira.
9. DASP: DL 579 de 1938, governo Vargas. Marco da burocracia no Brasil. Concurso público, mérito.
10. Disfunções (Merton): apego às regras, despersonalização, rigidez, deslocamento de objetivos.
11. DL 200/1967: planejamento, coordenação, descentralização, delegação, controle.
12. Adm. direta × indireta: indireta = autarquia, fundação, empresa pública, sociedade de economia mista.
13. NPM (Hood, 1991): 7 elementos. Osborne & Gaebler (1992): 10 princípios.
14. PDRAE: 1995, governo FHC, ministro Bresser-Pereira, MARE.
15. EC 19/1998: princípio da eficiência, contrato de gestão, demissão por insuficiência.
16. 4 setores do PDRAE: (1) núcleo estratégico, (2) exclusivas, (3) não exclusivas (OS/OSCIP), (4) produção para mercado.
17. OS: Lei 9.637/1998, contrato de gestão. OSCIP: Lei 9.790/1999, termo de parceria. MROSC: Lei 13.019/2014.
18. ADI 1.923-DF: STF declarou Lei 9.637/98 constitucional, com interpretação conforme.
19. Governança: Decreto 9.203/2017. NPS: Denhardt, 2000. Modelo societal: Paes de Paula.
20. Convivência: o Brasil hoje é multimodal (híbrido), com elementos de todos os modelos.

Você está pronto

20 pontos densos sobre evolução da AP. Bora para as questões.

? 10 questões comentadas

As dez questões a seguir foram elaboradas para cobrir o essencial desta aula. Cada uma vem com gabarito e comentário detalhado do Prof. Affonsinho.

Sugestão de uso:

1. Leia cada questão sem olhar o gabarito.
2. Marque sua resposta num papel.
3. Só depois, confira o gabarito e leia o comentário.
4. Se errou, marque em um caderno qual artigo ou conceito falhou, e volte ao módulo correspondente.

O vilão da aula: Estagiário Confuso

Esse vilão troca os autores e mistura as datas. Em evolução da AP, ele te confunde com Faoro vs. Weber, DASP vs. PDRAE, NPM vs. NPS. Nas dez próximas, atenção redobrada com nomes e anos.