Sumário

Sete módulos sobre o Tribunal de Contas da União (e suas réplicas estaduais) e os instrumentos judiciais típicos de controle da Administração. Composição, competências, natureza, súmulas, execução de decisões e remédios processuais.

1. Natureza jurídica do TCU

   Órgão auxiliar, autônomo, não jurisdicional
   p. 04
2. Composição e garantias

   9 ministros, investidura, prerrogativas
   p. 07
3. Competências do TCU (Art. 71)

   11 incisos, apreciação × julgamento
   p. 10
4. Ato complexo da aposentadoria

   SV 3, RE 636.553 (5 anos)
   p. 14
5. Decisões e execução

   Art. 71, § 3º, título executivo, legitimidade
   p. 17
6. Súmula 347 e controle de constitucionalidade

   A tensão doutrinária
   p. 20
7. Instrumentos judiciais de controle

   MS, ação popular, ACP, mandado de injunção
   p. 22
8. Mapa mental e revisão

   A aula em duas páginas
   p. 26
9. 10 questões comentadas

   No padrão das bancas CESPE e FCC
   p. 29

Meta desta aula

Dominar as competências do TCU (CF Art. 71), a distinção entre apreciar e julgar contas, o ato complexo da aposentadoria, a natureza das decisões do TCU e os remédios judiciais típicos de controle da Administração.

O que você vai aprender

O Fuffu orienta

Aula de aprofundamento sobre o TCU e os remédios judiciais. Se a aula 25 olhou o todo, aqui a gente desce ao detalhe. Prova de procuradoria e AGU adora esse tema.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

1 Natureza jurídica do TCU

O que é o TCU

O Tribunal de Contas da União é órgão PERMANENTE e AUTÔNOMO, com sede em Brasília, competente para auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo da Administração Pública federal. Apesar do nome "Tribunal", não integra o Poder Judiciário. Sua função é essencialmente administrativa, embora rodeada de garantias institucionais e processuais próximas às da magistratura.

Autonomia

O TCU é ÓRGÃO AUXILIAR do Congresso Nacional, mas não é a ele SUBORDINADO. Tem:

• Autonomia ADMINISTRATIVA.
• Autonomia FINANCEIRA (orçamento próprio).
• Autonomia FUNCIONAL (não recebe ordens do Congresso sobre o mérito das decisões técnicas).
• Iniciativa LEGISLATIVA em matérias relativas à sua organização (Art. 73 CF).

Natureza administrativa, não jurisdicional

O TCU TOMA DECISÕES ADMINISTRATIVAS. Mesmo quando "julga" contas de administradores (Art. 71, II), essa expressão "julgar" não transforma o ato em jurisdicional. A coisa julgada material, típica da jurisdição, não ocorre; o ato do TCU é sempre revisável judicialmente, se houver vício (CF Art. 5º, XXXV).

Algumas consequências da natureza administrativa:

• Não cabe ação rescisória típica contra decisão do TCU.
• Cabe MANDADO DE SEGURANÇA contra ato ilegal ou abusivo.
• Não há coisa julgada em sentido estrito; apenas preclusão administrativa.
• Súmula 6 STF: "A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário."

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Chama a atenção a autonomia forte do TCU. Mesmo sendo "auxiliar" do Congresso, ele tem estrutura, orçamento, carreira própria e imunidade contra ingerências políticas diretas. Esse arranjo foi desenhado pela CF de 1988 para garantir que o controle externo tivesse musculatura técnica. É o pulmão de fiscalização da República.

Simetria constitucional

CF Art. 75: "As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios."

O modelo do TCU REPLICA-SE, com adaptações, nos Estados, no DF e em alguns Municípios. As normas constitucionais sobre o TCU servem de parâmetro de simetria para os TCs estaduais e municipais.

Tribunais de Contas dos Estados (TCEs)

• Cada Estado tem SEU TCE (26 no total).
• Composição: 7 conselheiros (por simetria ao parâmetro federal, mas número reduzido), conforme Art. 75, parágrafo único CF.
• Competências análogas ao TCU, na esfera estadual.

Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios

CF Art. 31, § 1º: "O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver."

CF Art. 31, § 4º: É VEDADA a criação de NOVOS tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais.

Apenas dois Tribunais de Contas dos Municípios existem atualmente: o TCM/SP (município de São Paulo) e o TCM/RJ (município do Rio de Janeiro). Fora deles, o controle externo municipal é feito pelo TCE estadual ou pelos Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs que existiam antes da vedação). Exemplos: TCM-BA, TCM-CE, TCM-GO, TCM-PA.

Pegadinha frequente

"É permitida a criação de Tribunais de Contas municipais onde ainda não exista." ERRADO. Após a CF de 1988, houve vedação à criação de NOVOS. Existem apenas os que foram criados antes ou que já estavam previstos nas Constituições estaduais.

Pegadinha da Dotôra Soffya

Muito cobrado: confundir Tribunal de Contas do MUNICÍPIO (TCM, que fiscaliza um município específico, apenas existe em SP-capital e RJ-capital) com Tribunal de Contas dos MUNICÍPIOS (TCMs, que fiscaliza TODOS os municípios de um estado, como o TCM-BA). Os "TCM de estado inteiro" foram criados por algumas Constituições Estaduais antes de 88 e foram mantidos. A criação de NOVOS é vedada pela CF Art. 31, § 4º.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

2 Composição do TCU

Nomeação dos ministros (Art. 73, § 2º)

• 1/3 (três ministros): pelo PRESIDENTE DA REPÚBLICA, com aprovação do SENADO FEDERAL. Dois nomes são escolhidos ALTERNADAMENTE entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal; um nome é de livre escolha.
• 2/3 (seis ministros): pelo CONGRESSO NACIONAL.

Requisitos para ser ministro (Art. 73, § 1º)

1. Mais de 35 e menos de 65 anos de idade.
2. Idoneidade moral e reputação ilibada.
3. Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública.
4. Mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados.

Garantias dos ministros (Art. 73, § 3º)

Os ministros do TCU têm as mesmas PRERROGATIVAS, IMPEDIMENTOS, VENCIMENTOS e VANTAGENS dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça. Ou seja, as garantias da magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios.

Escolha: perfil técnico + aprovação política

O desenho combina: NOMEAÇÃO por autoridades políticas (Presidente, Congresso) + REQUISITOS TÉCNICOS rigorosos. Resulta em corpo técnico, com legitimidade democrática, mas sem submissão direta aos interesses partidários do momento. Modelo híbrido republicano.

Alerta do Examinador

Pegadinhas frequentes: "os ministros do TCU são escolhidos exclusivamente pelo Congresso" (ERRADO, 1/3 é pelo Presidente). "Idade mínima é 30 anos" (ERRADO, mais de 35). "10 anos apenas de atividade jurídica" (ERRADO, a CF admite jurídica, contábil, econômica, financeira ou de administração pública). Decore o Art. 73, §§ 1º e 2º.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

3 Competências do TCU (CF Art. 71)

O Art. 71 da CF/88 elenca ONZE INCISOS de competências do TCU. Vamos ao essencial.

Apreciar × julgar: a distinção crucial

• APRECIA, com parecer prévio (inciso I): as CONTAS DO PRESIDENTE da República. Quem JULGA é o Congresso Nacional (Art. 49, IX CF). O parecer prévio do TCU só pode ser rejeitado por 2/3 de cada Casa.
• APRECIA, para fins de registro (inciso III): a legalidade de atos de admissão de pessoal e aposentadorias, reformas e pensões. Ato complexo, como veremos.
• JULGA (inciso II): as contas dos ADMINISTRADORES e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

Competências síntese

1. Apreciar contas do Presidente (I).
2. Julgar contas dos administradores (II).
3. Apreciar legalidade de admissões, aposentadorias, reformas, pensões, para fins de registro (III).
4. Realizar auditorias e inspeções (IV).
5. Fiscalizar contas nacionais de empresas supranacionais (V).
6. Fiscalizar aplicação de recursos repassados aos entes federativos (VI).
7. Prestar informações ao Congresso (VII).
8. Aplicar sanções (multa, inabilitação, inidoneidade) (VIII).
9. Assinar prazo para providências (IX).
10. Sustar execução de ATO impugnado, caso não corrigido (X).
11. Representar ao Congresso sobre irregularidades (XI).

Coach Jeff, bizu

Decore a distinção: TCU APRECIA contas do Presidente (parecer) e atos de admissão/aposentadoria (para registro); JULGA contas dos administradores. Cai em quase toda prova. Para nomeações em COMISSÃO, NÃO há apreciação de legalidade pelo TCU (exceção expressa no inciso III).

Sustação de atos (Art. 71, X)

O TCU pode SUSTAR a execução de um ato se, após determinar que o órgão adote providência para sanar irregularidade, essas providências não forem tomadas no prazo.

Contratos têm regra DIFERENTE (Art. 71, § 1º): o TCU representa ao Congresso Nacional, que solicita ao Executivo a adoção de providências. Se o Executivo, em 90 dias, não agir, o Congresso e o TCU tomam as medidas pertinentes.

Pegadinha clássica sobre cargos em comissão

O inciso III do Art. 71 exclui expressamente da apreciação de legalidade do TCU os atos de nomeação para CARGOS EM COMISSÃO. Razão: cargos em comissão são de livre nomeação e exoneração, sem concurso público, e a legalidade se analisa quando o cargo é efetivo (decorrente de concurso).

Isso NÃO SIGNIFICA que o TCU não possa fiscalizar REMUNERAÇÕES ou contratações irregulares de comissionados. Só significa que o ATO DE NOMEAÇÃO em si não é apreciado para fins de registro. O controle financeiro sobre gastos de pessoal comissionado permanece.

Aposentadoria, reforma e pensão

A apreciação da LEGALIDADE desses atos pelo TCU tem PROCEDIMENTO ESPECÍFICO. É a base do "ato complexo" que veremos no módulo 4.

Quadro-resumo das decisões do TCU

Bate-papo com o Seu Teoffilo

O desenho do Art. 71 é deliberado: contas dos administradores o TCU julga diretamente, porque é ato administrativo. Contas do Presidente, ato político-financeiro, só apreciação com parecer. Contratos, por serem relações bilaterais, exigem representação. Cada figura jurídica tem o tratamento adequado à sua natureza.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

4 Ato complexo da aposentadoria

Um dos temas mais finos e cobrados do controle pelo TCU. Exige compreensão da natureza do ato administrativo que concede aposentadoria, reforma ou pensão.

Conceito de ato complexo

ATO COMPLEXO é aquele cuja FORMAÇÃO depende da manifestação de VONTADES de mais de um órgão, que se FUNDEM em um único ato. Enquanto uma das manifestações não ocorre, o ato AINDA NÃO SE APERFEIÇOOU.

A CONCESSÃO de aposentadoria (ou reforma ou pensão) é ato complexo. Envolve duas manifestações:

1. Ato da Administração concedente (órgão ou entidade ao qual o servidor está vinculado).
2. Apreciação pelo Tribunal de Contas, PARA REGISTRO (CF Art. 71, III).

Enquanto o TCU (ou TCE, conforme o ente) não aprecia, o ato está INCOMPLETO. O servidor começa a receber, mas o ato só se PERFECTIBILIZA após o registro pelo tribunal de contas.

Consequência: Súmula Vinculante 3 STF

Razão: como a APRECIAÇÃO INICIAL é apenas a segunda etapa do ato complexo, ainda não há ato perfeito que possa ser "anulado". O TCU simplesmente NÃO CONFIRMA a aposentadoria; não anula direito já constituído. Por isso, dispensa-se o contraditório na apreciação inicial.

RE 636.553/STF (Tema 445, 2019): 5 anos

Porém, o STF RELATIVIZOU. Fixou a tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão SUJEITOS AO PRAZO DE 5 ANOS para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas."

Consequência prática:

• Dentro de 5 anos: TCU pode apreciar sem contraditório (SV 3).
• Após 5 anos: se o TCU não apreciou, o ato se CONSOLIDA. Para desconstituí-lo, exige-se contraditório e ampla defesa plena.

Dica do Fuffu

Ato complexo aposentadoria = 2 etapas. Sem a segunda (registro), está incompleto. Por isso SV 3 dispensa contraditório na apreciação inicial. MAS: após 5 anos (RE 636.553), precisa sim de contraditório. Sequência: servidor aposenta → TCU aprecia em até 5 anos sem contraditório → se ultrapassar 5 anos, TCU precisa abrir contraditório.

Melhorias posteriores (Art. 71, III, parte final)

A CF exceptua "as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório". Significa que, após a aposentadoria já registrada, as revisões que apenas corrigem valores ou reajustam, SEM MUDAR O FUNDAMENTO JURÍDICO, NÃO PRECISAM passar novamente pelo TCU.

Se, todavia, a revisão altera o FUNDAMENTO LEGAL (aplica regra nova, muda enquadramento), aí sim há novo ato complexo que exige apreciação pelo TCU.

Revisão e contraditório em revisão posterior

Quando o TCU, depois de já ter aprovado inicialmente, REVISA a aposentadoria ou concessão, aí o contraditório é OBRIGATÓRIO (Súmula Vinculante 3, primeira parte). O ato já estava "perfeito" e a revisão vai DESCONSTITUIR direito, logo impõe-se o devido processo legal.

RE 1.020.489/STF e outros precedentes recentes

A jurisprudência do STF vem refinando:

• A contagem dos 5 anos começa NA CHEGADA DO PROCESSO ao TCU, não da data da concessão pela entidade.
• Se o TCU devolve para diligência, isso suspende o prazo? A jurisprudência varia; em regra, SUSPENDE.
• A superação do prazo NÃO invalida automaticamente a apreciação; apenas passa a exigir contraditório.

Efeitos no servidor aposentado

• Durante a análise do TCU (dentro dos 5 anos), o servidor JÁ ESTÁ aposentado e recebe proventos normalmente.
• Se o TCU nega o registro: a aposentadoria é INVÁLIDA e deve ser desfeita; servidor retorna à atividade ou a aposentadoria é reexaminada.
• Se o TCU não se manifesta em 5 anos: a aposentadoria se consolida; qualquer desfazimento posterior exige contraditório pleno.

Pegadinha mais cobrada

A banca adora confrontar duas afirmações:

• "A apreciação INICIAL de aposentadoria pelo TCU dispensa o contraditório, por ser ato complexo em formação." CORRETO (SV 3).
• "Em qualquer hipótese, o TCU pode apreciar a aposentadoria sem contraditório." ERRADO. Após 5 anos (RE 636.553), exige-se contraditório.

O Professor de Cursinho alerta

"Em minhas aulas, ensino o macete: Súmula Vinculante 3 é a velha regra, o RE 636.553 é a atualização. Quem só decorou a súmula fica desatualizado em 2019 para frente. Prova de 2020 em diante já cobra o prazo de 5 anos." Certa vez, ele ensinou que a apreciação inicial "nunca" exige contraditório. Errado, professor. Fique com o STF: dentro de 5 anos, dispensa (SV 3); após 5 anos, exige (RE 636.553). Atualização jurisprudencial é obrigação do candidato.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 05

5 Decisões do TCU e execução

Eficácia de título executivo extrajudicial

Quando o TCU imputa DÉBITO (ressarcimento ao erário) ou MULTA, a decisão tem FORÇA EXECUTIVA DIRETA, sem necessidade de nova ação de conhecimento. É TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.

Consequência: a parte credora pode ajuizar EXECUÇÃO com base na decisão do TCU, observadas as regras do Código de Processo Civil para execução de títulos extrajudiciais.

Quem executa?

Questão central: quem tem LEGITIMIDADE para executar a decisão do TCU?

STF, RE 223.037/SE (Tema 406, repercussão geral, 2001 e reafirmado): a execução cabe à PESSOA JURÍDICA CREDORA, por meio de sua procuradoria. No caso federal, a Advocacia-Geral da União. No âmbito estadual, a Procuradoria do Estado. No municipal, a Procuradoria do Município.

O TCU NÃO tem legitimidade para executar suas próprias decisões. Atua como órgão de controle externo, não como parte processual.

Prescrição das decisões do TCU

Discussão antiga. O STF, no RE 669.069 (Tema 666, 2016), fixou: ação de ressarcimento ao erário fundada em ilícito civil comum é PRESCRITÍVEL (5 anos).

Mas, no RE 852.475 (Tema 897, 2018): ação de ressarcimento fundada em ato doloso de IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA é IMPRESCRITÍVEL.

Portanto, a execução das decisões do TCU depende da natureza do ilícito: civil comum (prescritível em 5 anos) ou improbidade dolosa (imprescritível).

Natureza dos ressarcimentos

O ressarcimento se dirige a:

• Erário federal, estadual ou municipal da pessoa jurídica lesada.
• Entidade da administração indireta, quando for a lesada.
• Ente beneficiário de recursos federais repassados.

Alerta do Examinador

Pegadinhas frequentes: "A decisão do TCU é título executivo JUDICIAL." ERRADO. É extrajudicial. "O TCU executa diretamente suas decisões." ERRADO. A execução cabe à procuradoria da pessoa jurídica credora. "O Ministério Público que atua perante o TCU executa as decisões." ERRADO. O MP junto ao TCU atua NO processo do tribunal, não executa as decisões.

Ministério Público junto ao TCU

CF Arts. 73, § 2º, II e 130. O MP junto ao TCU é órgão especial, distinto do Ministério Público da União. Atua EXCLUSIVAMENTE perante o tribunal. Tem:

• Carreira própria.
• Mesmos direitos, vedações e forma de investidura dos membros do MPU.
• NÃO integra o MPU, apesar das semelhanças.
• Atua como fiscal da ordem jurídica nos processos do TCU.

Processo no TCU: observância do contraditório

Regra geral (SV 3): quando a decisão do TCU puder anular ou revogar ato administrativo que beneficie o interessado, é obrigatório contraditório e ampla defesa.

Exceções (SV 3 parte final): na apreciação inicial de aposentadoria, reforma e pensão, dispensa-se o contraditório, por ser ato complexo em formação. Mas, após 5 anos (RE 636.553), exige-se.

Sanções aplicáveis pelo TCU

Art. 71, VIII CF + Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU):

• Multa: proporcional ao dano causado ou à gravidade da infração.
• Inabilitação: para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, por até 8 anos.
• Declaração de inidoneidade: para participar de licitação na Administração Pública Federal, por até 5 anos.
• Imputação de débito: ressarcimento ao erário.

Recursos no âmbito do TCU

A Lei 8.443/1992 prevê:

• Recurso de reconsideração.
• Embargos de declaração.
• Recurso de revisão (em hipóteses específicas).
• Pedido de reexame (em processos de fiscalização).

Esgotadas as vias recursais internas, a decisão é executável. Pode, ainda, ser impugnada judicialmente via mandado de segurança ou ação anulatória, quando houver vício.

O Raffinha complementa

O MP junto ao TCU é uma figura sui generis. Colega de faculdade estagiou lá e explicou: atua só dentro dos processos do tribunal, oferecendo pareceres e acompanhando instrução. Não propõe ação fora do TCU. Não é promotor nem procurador em sentido tradicional. Tema relativamente novo em provas federais.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 06

6 Súmula 347 e controle de constitucionalidade

Conteúdo da súmula

Literal, a Súmula 347 autoriza o TCU a FAZER CONTROLE DIFUSO de constitucionalidade no exercício de suas atribuições. Ou seja, ao apreciar um ato administrativo ou uma despesa pública, o TCU pode, INCIDENTALMENTE, afastar a aplicação de norma que entenda inconstitucional.

A tensão doutrinária e jurisprudencial

A Súmula 347 é de 1963, anterior à CF de 1988. Com o novo sistema constitucional brasileiro, surgiram vozes questionando a amplitude: o TCU não integra o Poder Judiciário; pode fazer controle de constitucionalidade, mesmo que incidental?

Posições:

• Tradicional (Súmula 347): sim, pode apreciar constitucionalidade incidenter tantum, no exercício de suas atribuições.
• Crítica (parte minoritária do STF): deveria ser ajustada à CF de 1988, restringindo-se a controle de legalidade em sentido estrito.

Estado atual (jurisprudência)

A Súmula 347 CONTINUA em vigor formalmente. O STF, em votos individuais (notadamente do Min. Gilmar Mendes no MS 25.888/MC, 2006, com seguidores), manifestou crítica e sugeriu superação. Mas o PLENÁRIO do STF não formalizou o cancelamento. Pontualmente, o STF tem aceitado a incidência da Súmula 347 em alguns casos e restringido em outros.

Para CONCURSO: a banca CESPE e a FCC, em regra, cobram a LITERALIDADE da Súmula 347 (que está em vigor). A afirmação "o TCU pode apreciar a constitucionalidade das leis e atos do poder público, no exercício de suas atribuições" é considerada CORRETA.

Súmula 6 STF: efeito após anulação

Quando o Executivo tenta desfazer um ato já registrado pelo TCU, o desfazimento só produz efeitos após APROVAÇÃO do próprio TCU. Reforça a ideia de ato complexo e a autonomia das competências do tribunal.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

A Súmula 347 é clássica, com quase 60 anos. Parte da doutrina sustenta que deveria ser atualizada ou superada, mas o STF não o fez formalmente. Para provas objetivas, siga a literalidade. Para provas discursivas, pode mencionar a tensão, sempre com embasamento. Em concursos federais de procuradoria, a dúvida cabe em ensaio.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 07

7 Instrumentos judiciais de controle

Além do controle administrativo (autotutela) e legislativo (TCU, CPIs), há o controle EXERCIDO PELO PODER JUDICIÁRIO mediante instrumentos processuais específicos, os chamados REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS, previstos no Art. 5º da CF/88.

Mandado de segurança (Art. 5º, LXIX)

Protege direito LÍQUIDO E CERTO, não amparado por HC ou HD, contra ato ilegal ou abusivo de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

• Prazo decadencial: 120 dias da ciência do ato.
• Procedimento especial (Lei 12.016/2009).
• MS coletivo: legitimados: partido político com representação no Congresso, sindicato, entidade de classe, associação legalmente constituída há pelo menos UM ANO.
• Contra ato do próprio TCU: cabível quando há ilegalidade ou abuso.

Ação popular (Art. 5º, LXXIII)

Qualquer CIDADÃO (eleitor) pode propor para anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

• Lei 4.717/1965 disciplina.
• Isenção de custas (salvo má-fé).
• Objetivo: DEFESA DE INTERESSE DIFUSO. Não tutela direito individual do autor.
• Alcance amplo: qualquer ato lesivo praticado pela Administração ou por entidades a que a Administração esteja ligada.

Ação civil pública (Lei 7.347/1985)

Instrumento de tutela COLETIVA de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Legitimados: MP, DP, entes federativos, autarquias, fundações, empresas estatais, associações com mais de 1 ano de existência.

Objeto: meio ambiente, consumidor, patrimônio artístico, ordem urbanística, honra e dignidade de grupos, patrimônio público, direitos difusos em geral.

Relevante para controle da Administração quando esta causa lesão a direitos coletivos ou desrespeita políticas públicas mandatórias.

Mandado de injunção (Art. 5º, LXXI)

Lei 13.300/2016. Cabível quando a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. Não é remédio típico de controle administrativo, mas pode ser, indiretamente, quando a Administração se omite em regulamentar matéria obrigatória.

Coach Jeff, recorda

Instrumentos judiciais de controle: MS (direito líquido e certo), ação popular (cidadão, patrimônio público), ACP (coletiva, MP e outros), MI (falta de norma). Cada um com finalidade, legitimados e procedimento próprios. Decore a matriz.

Mandado de segurança contra ato do TCU

Embora o TCU não seja órgão jurisdicional, suas decisões podem ser impugnadas judicialmente quando houver ilegalidade ou abuso. O mandado de segurança é via frequente.

Competência para MS contra decisão do TCU

STF, Art. 102, I, d CF: competência originária do STF para julgar MS contra atos do TCU. Idem para TCs estaduais: MS julgado pelo Tribunal de Justiça do respectivo Estado.

Cabimento

• Quando a decisão do TCU desrespeita contraditório obrigatório (SV 3).
• Quando há ilegalidade manifesta na imputação de débito ou multa.
• Quando há violação de prazo decadencial para revisar ato.
• Quando a decisão extrapola competências constitucionais.

Prazo

120 dias da ciência da decisão do TCU, como regra geral do MS. Em alguns casos, o prazo se conta da última decisão recursal interna.

Ação popular e atos do TCU

Ação popular NÃO se propõe contra o TCU (que é órgão de controle, não autor do ato lesivo). Mas a ação popular PODE atacar o ato ADMINISTRATIVO que o TCU apreciou positivamente, se houver lesão ao patrimônio público.

Resumo-matriz dos instrumentos judiciais

Alerta do Examinador

O MS contra ato do TCU é julgado pelo STF (Art. 102, I, d CF). Contra ato do TCE, pelo TJ estadual. Cuidado: banca troca competências com frequência. Decore: TCU = STF; TCE = TJ.

★ Mapa mental

Síntese

TCU é órgão de controle externo auxiliar do Congresso, composto por 9 ministros (1/3 Presidente + 2/3 Congresso). APRECIA contas do Presidente e atos de admissão/aposentadoria; JULGA contas dos administradores. Ato complexo da aposentadoria: SV 3 + RE 636.553. Decisão com imputação de débito/multa é título executivo, executado pela PJ credora. MS contra TCU vai ao STF; contra TCE, ao TJ.

⚡ Revisão relâmpago

1. TCU. Órgão auxiliar do Congresso, autônomo, natureza administrativa.
2. Art. 75 CF. Simetria para TCEs e TCMs.
3. Criação de novos TCMs. VEDADA (Art. 31, § 4º CF).
4. Composição. 9 ministros: 1/3 Presidente + Senado, 2/3 Congresso.
5. Requisitos dos ministros. 35-65 anos, notórios conhecimentos, idoneidade, 10+ anos de atividade.
6. Garantias. Iguais às dos ministros do STJ.
7. Art. 71, I. APRECIA contas do Presidente (parecer prévio, 60 dias).
8. Art. 49, IX. JULGAMENTO das contas do Presidente é do Congresso.
9. Art. 71, II. JULGA contas dos administradores e demais responsáveis.
10. Art. 71, III. APRECIA atos de admissão e aposentadoria (para registro). Exceto cargos em comissão.
11. Art. 71, § 3º. Decisões com imputação de débito ou multa: título executivo.
12. Execução das decisões. Pela PJ credora, via procuradoria (STF RE 223.037).
13. TCU não executa. Ponto fixo.
14. Ato complexo. Aposentadoria depende de registro pelo TCU.
15. SV 3 STF. Contraditório regra; exceção: apreciação inicial de aposentadoria.
16. RE 636.553. Após 5 anos, exige-se contraditório mesmo na apreciação inicial.
17. Súmula 347 STF. TC pode apreciar constitucionalidade, incidenter tantum, no exercício de suas atribuições.
18. Súmula 6 STF. Executivo não pode desfazer ato do TC sem nova apreciação do tribunal.
19. Sustação. Atos normativos (X); contratos exigem representação ao Congresso (§ 1º).
20. Sanções. Multa, inabilitação, inidoneidade, imputação de débito.
21. MP junto ao TCU. Não integra o MPU; atua só dentro do tribunal.
22. MS contra TCU. STF (Art. 102, I, d CF).
23. MS contra TCE. TJ estadual.
24. Remédios judiciais. MS, HC, HD, MI, ação popular, ACP.
25. Ação popular. Cidadão (eleitor); ato lesivo ao patrimônio público.
26. ACP. MP, DP, associações, entes. Direitos coletivos e difusos.

Aula fechada!

26 pontos de revisão. Agora 10 questões comentadas: 4 reais CESPE 2018 + 6 no mesmo estilo. Mãos à obra.

Q 10 questões comentadas

Dez questões comentadas pelo Prof. Affonsinho. Quatro reais CESPE/CEBRASPE 2018 e seis no mesmo estilo. Decida sua resposta antes de conferir o gabarito.

Instruções do Prof. Affonsinho

Disciplina de resposta: pare, pense, marque mentalmente. Só depois confira o gabarito e leia o comentário. A comparação entre sua resposta e a minha é o verdadeiro aprendizado.

Q1 · Questão comentada

Enunciado. O controle da administração pública pelos tribunais de contas

1. compreende, para fins de registro, a apreciação da legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, salvo os de nomeações para os cargos em comissão, bem como os atos de concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
2. alcança os órgãos integrantes da administração direta, exceto aqueles que executem atividades meio do Poder Legislativo e do Judiciário.
3. abrange o julgamento anual das contas prestadas pelo presidente da República e a apreciação dos relatórios sobre a execução dos planos de governo.
4. envolve a aplicação de sanções em casos de ilegalidades ou irregularidades de contas, à exceção das multas, que devem ser aplicadas pelo Judiciário.
5. compreende a legalidade dos atos de que resultem a previsão da receita e a fixação da despesa.

Gabarito: A.

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A alternativa A reproduz quase literalmente o Art. 71, III, da CF/88: o TCU aprecia, para fins de registro, a LEGALIDADE dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, SALVO os de nomeações para cargos em comissão, bem como das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.

Por que as demais estão erradas:

B (errada). O controle do TCU alcança órgãos da administração direta e indireta, inclusive entidades vinculadas ao Legislativo e ao Judiciário. Não há ressalva para "atividades-meio". A distinção proposta é inventada.

C (errada). O JULGAMENTO anual das contas do Presidente da República compete ao CONGRESSO NACIONAL (Art. 49, IX CF). O TCU apenas APRECIA com parecer prévio (Art. 71, I). A alternativa inverte competências.

D (errada). O TCU pode APLICAR MULTAS. CF Art. 71, VIII: "aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei". A multa é sanção do próprio TCU, não do Judiciário.

E (errada). Previsão de receita e fixação de despesa são matéria de lei orçamentária, que passa pelo Congresso. Não é competência de APRECIAÇÃO específica do TCU. O TCU fiscaliza a EXECUÇÃO orçamentária, não a sua FIXAÇÃO LEGAL.

Decore: admissão + aposentadoria = sim (exceto comissão). Contas do Presidente = aprecia (parecer), quem julga é Congresso. Multa = pode aplicar. E orçamento = fiscaliza a execução.

Q2 · Questão comentada

Enunciado. Acerca dos princípios e dos poderes da administração pública, da organização administrativa, dos atos e do controle administrativo, julgue o item a seguir, considerando a legislação, a doutrina e a jurisprudência dos tribunais superiores.

"Por ser um ato complexo, o reconhecimento da aposentadoria de servidor público se efetiva somente após a aprovação do tribunal de contas. Por sua vez, a negativa da aposentadoria pela corte de contas não observa o contraditório e a ampla defesa."

Gabarito: CERTO.

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Afirmação correta no contexto da prova de 2018. Combina dois pontos.

(1) Ato complexo: o reconhecimento da aposentadoria envolve duas manifestações: da Administração concedente e do Tribunal de Contas, que se fundem no ato de registro. Só se perfectibiliza após a aprovação do tribunal. Essa é doutrina e jurisprudência consolidadas.

(2) Dispensa de contraditório na NEGATIVA inicial: conforme a Súmula Vinculante 3 do STF, na apreciação inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, dispensa-se o contraditório. A razão é a natureza do ato complexo em formação: antes do registro, não há direito constituído a ser desconstituído.

Importante atualização: após 2019, com o RE 636.553 (Tema 445), o STF estabeleceu o PRAZO DE 5 ANOS para o TCU se pronunciar sobre a aposentadoria. Ultrapassado esse prazo, a apreciação inicial passa a exigir contraditório e ampla defesa.

Em 2018, quando esta prova foi aplicada, a regra da SV 3 era absoluta (dentro da apreciação inicial). O gabarito CERTO reflete o estado da arte à época. Em provas posteriores a 2019, a banca tem ressalvado a regra dos 5 anos do RE 636.553.

Guarde: SV 3 = dispensa na apreciação inicial; RE 636.553 = após 5 anos, exige-se contraditório.

Q3 · Questão comentada

Enunciado. O TCE/PB aplicou, ao prefeito de um município do estado, multa em razão de ineficiências verificadas e não corrigidas durante o acompanhamento e fiscalização de uma execução contratual, as quais geraram prejuízos ao ente municipal.

Nessa situação hipotética, a execução da multa competirá ao

1. município em consideração, observando-se as regras para a execução de títulos executivos extrajudiciais.
2. Poder Legislativo municipal, mediante a instauração de processo cognitivo no TJ/PB.
3. TCE/PB, no âmbito do mesmo processo, em atenção ao denominado sincretismo processual.
4. MP, no âmbito do próprio TCE/PB.
5. estado da Paraíba, observando-se as regras para a execução de títulos executivos judiciais.

Gabarito: A.

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A alternativa A reúne três verdades essenciais:

(1) Execução pelo MUNICÍPIO: a legitimidade para executar a multa aplicada pelo TCE pertence à PESSOA JURÍDICA LESADA, que, no caso, é o município (os prejuízos foram ao ente municipal). Essa tese é firme no STF (RE 223.037, Tema 406).

(2) Título executivo EXTRAJUDICIAL: CF Art. 71, § 3º é expresso: "As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo." O dispositivo se aplica por simetria aos TCEs. Como é decisão administrativa, o título é EXTRAJUDICIAL, não judicial.

(3) Procedimento: segue as regras do CPC para execução de títulos extrajudiciais, movida pela procuradoria do município credor.

Análise dos distratores:

B (errada): o Legislativo municipal não executa multas. Não há processo cognitivo; o título já é executivo.

C (errada): o TCE não executa suas decisões. Não tem legitimidade processual para isso. "Sincretismo processual" aqui é bobagem.

D (errada): o MP junto ao TCE atua NOS processos do tribunal, mas não executa decisões fora dele.

E (errada): o Estado da Paraíba não é a pessoa lesada; é o município. Além disso, o título é EXTRAJUDICIAL, não judicial.

Fixe: multa do TC vira título executivo EXTRAJUDICIAL; executado pela PJ lesada, via procuradoria.

Q4 · Questão comentada

Enunciado. No que se refere a tipos e formas de controle, julgue os itens a seguir.

"O julgamento das contas prestadas anualmente pelo presidente da República compete à Câmara dos Deputados, com o auxílio do controle interno."

Gabarito: ERRADO.

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Afirmação errada por DOIS MOTIVOS distintos. Vamos aos dois.

Erro 1: quem julga. As contas prestadas anualmente pelo Presidente da República são JULGADAS pelo CONGRESSO NACIONAL (não pela Câmara isoladamente). Fundamento: CF Art. 49, IX: "É da competência exclusiva do Congresso Nacional: IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo."

Note que se trata de "competência EXCLUSIVA do CONGRESSO NACIONAL", ou seja, atuação conjunta das duas Casas (Câmara e Senado). A Câmara sozinha NÃO tem essa competência.

Erro 2: o auxílio. O auxílio no julgamento não é do "controle interno", mas do TCU, que faz CONTROLE EXTERNO (CF Art. 71). O TCU emite PARECER PRÉVIO (Art. 71, I) e o Congresso julga com base nele.

O CONTROLE INTERNO (Art. 74 CF) é outra coisa: é o sistema de controle próprio de cada Poder (interno ao Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário). Não tem papel no julgamento das contas do Presidente pelo Congresso.

Assertiva combina dois erros conceituais graves. Por isso, ERRADO.

Guarde: contas do Presidente = JULGADAS pelo CONGRESSO NACIONAL (Art. 49, IX) + APRECIAÇÃO pelo TCU com parecer prévio (Art. 71, I). Não envolve controle interno nem atuação isolada da Câmara.

Q5 · Questão comentada

Enunciado. Julgue o item a seguir sobre o Tribunal de Contas da União.

"O TCU é integrado por NOVE MINISTROS, dos quais UM TERÇO é escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e DOIS TERÇOS pelo Congresso Nacional."

Gabarito: CERTO.

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Afirmativa correta. Reproduz a regra do Art. 73, caput e § 2º, da CF/88.

Detalhamento:

• Art. 73, caput: "O Tribunal de Contas da União, integrado por NOVE MINISTROS, tem sede no Distrito Federal..."
• Art. 73, § 2º, I: UM TERÇO pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.
• Art. 73, § 2º, II: DOIS TERÇOS pelo Congresso Nacional.

Cuidado com as pegadinhas comuns nesse tema:

• "Todos os ministros são escolhidos pelo Presidente": ERRADO (só 1/3).
• "Todos pelo Congresso": ERRADO (só 2/3).
• "Dentre os auditores, todos são escolhidos assim": ERRADO (apenas 2 dos 3 do Presidente, alternadamente).

Decore o Art. 73 completo: 9 ministros, fracionamento 1/3 × 2/3, requisitos (35-65 anos, notórios conhecimentos, 10 anos de atividade). Em provas federais, tema recorrente.

Q6 · Questão comentada

Enunciado. A respeito das competências do TCU, assinale a alternativa correta.

1. O TCU pode sustar diretamente, por decisão própria, a execução de contratos administrativos que considere irregulares.
2. Constatada irregularidade em ato normativo do Executivo, o TCU, após assinar prazo e não atendido, pode SUSTAR a execução do ato.
3. Constatada irregularidade em contrato, o TCU SUSTA imediatamente o contrato, sem envolver o Congresso Nacional.
4. O TCU não tem competência para sustar atos normativos, apenas para emitir recomendações.
5. A sustação de atos pelo TCU exige prévia autorização judicial.

Gabarito: B.

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A alternativa B é a correta. Reproduz o Art. 71, IX e X, da CF/88:

• Art. 71, IX: "Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade."
• Art. 71, X: "Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal."

Procedimento: TCU identifica ilegalidade → assina prazo → órgão não cumpre → TCU susta o ato → comunica o Congresso.

Análise dos distratores:

A (errada): contratos têm regra DIFERENTE (Art. 71, § 1º). O TCU NÃO pode sustar contrato diretamente. Ele REPRESENTA ao Congresso para que este adote providências.

C (errada): confronta frontalmente o Art. 71, § 1º. A sustação DIRETA de contratos não cabe ao TCU; cabe ao Congresso (ou ao próprio órgão gestor, após provocação).

D (errada): o TCU tem competência para sustar atos normativos (Art. 71, X). Não se limita a emitir recomendações.

E (errada): a sustação é decisão administrativa do próprio TCU, não depende de autorização judicial.

Resumo: ATO normativo irregular = TCU SUSTA. CONTRATO irregular = TCU REPRESENTA ao Congresso. Essa distinção cai com frequência.

Q7 · Questão comentada

Enunciado. Julgue o item a seguir sobre as competências do TCU.

"Compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal."

Gabarito: CERTO.

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Afirmativa correta. Reproduz o Art. 71, II, da CF/88:

"Art. 71. O controle externo [...] compete: II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público."

Dois pontos importantes:

(1) O TCU JULGA (verbo forte). Não é apreciação com parecer (que seria para contas do Presidente, Art. 71, I). O TCU decide diretamente sobre aprovação ou reprovação das contas dos administradores.

(2) Alcance AMPLO: administração direta E indireta. Inclui fundações, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista. Também "aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade", o que abrange qualquer pessoa (incluindo particulares) que causar prejuízo ao erário federal.

O alcance amplo é fundamental para entender a força do TCU. Administradores em qualquer entidade federal respondem perante o tribunal. Particulares também, quando gerirem ou danificarem recursos federais.

Distinção importante: APRECIA (inciso I, com parecer, contas do Presidente); JULGA (inciso II, diretamente, contas dos administradores); APRECIA (inciso III, para registro, atos de admissão e aposentadoria). Três verbos, três regimes.

Q8 · Questão comentada

Enunciado. Julgue o item seguinte sobre o Ministério Público junto ao TCU.

"O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União integra o Ministério Público da União, atuando como fiscal da lei nos processos do tribunal."

Gabarito: ERRADO.

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Afirmativa errada. O Ministério Público junto ao TCU NÃO INTEGRA o Ministério Público da União (MPU). É órgão ESPECIAL, distinto.

Explicação técnica:

(1) CF Art. 128, I: define quais órgãos integram o Ministério Público da União. São: MPF, MP do Trabalho, MP Militar e MP do Distrito Federal e Territórios. O MP junto ao TCU NÃO está nesse rol.

(2) CF Art. 130: dispõe que "aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura". Ou seja, tem as MESMAS garantias, mas É CORPO ESPECIAL.

(3) STF, ADI 789: confirmou que o MP junto ao TCU é órgão especial de caráter administrativo, COM CARREIRA PRÓPRIA, não se confundindo com o MPU.

Consequências práticas:

• Os membros ingressam por concurso específico do MP junto ao TCU.
• Atuam EXCLUSIVAMENTE perante o TCU, não têm atribuições externas.
• Não oferecem denúncia criminal, não propõem ACP externamente.
• Funcionam como fiscais da ordem jurídica nos processos do tribunal.

A pegadinha da banca é justamente a confusão com o MPU. Fique atento: é órgão SUI GENERIS, com independência funcional, mas fora da estrutura do MPU.

Q9 · Questão comentada

Enunciado. Sobre o controle judicial das decisões do Tribunal de Contas da União, é correto afirmar:

1. As decisões do TCU são insuscetíveis de controle judicial, por possuírem natureza jurisdicional.
2. O mandado de segurança contra ato do TCU é de competência originária do Superior Tribunal de Justiça.
3. O mandado de segurança contra ato do TCU é de competência originária do Supremo Tribunal Federal, nos termos do Art. 102, I, d, da Constituição Federal.
4. Apenas o Ministério Público pode impugnar decisões do TCU pela via do mandado de segurança.
5. As decisões do TCU, quando de natureza sancionatória, são irrecorríveis.

Gabarito: C.

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A alternativa C é a correta. Reproduz a regra do Art. 102, I, d, da CF/88:

"Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal."

Análise dos distratores:

A (errada): decisões do TCU são ADMINISTRATIVAS, passíveis de controle judicial (Art. 5º, XXXV CF - inafastabilidade da jurisdição). Não se confundem com jurisdição.

B (errada): contra atos do TCU, a competência é do STF, não do STJ.

D (errada): qualquer pessoa com DIREITO LÍQUIDO E CERTO atingido pode impetrar MS contra ato do TCU. Não é privilégio do MP.

E (errada): as decisões do TCU admitem recursos internos (reconsideração, embargos, revisão, pedido de reexame, conforme Lei 8.443/1992) e impugnação judicial.

Regra de ouro: MS contra TCU = STF (Art. 102, I, d). MS contra TCE = TJ estadual (por simetria).

Q10 · Questão comentada

Enunciado. Julgue o item a seguir, com base nas súmulas do Supremo Tribunal Federal aplicáveis ao Tribunal de Contas.

"Conforme entendimento sumulado pelo STF, o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público."

Gabarito: CERTO.

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Afirmativa correta. Reproduz o teor da SÚMULA 347 do STF, editada em 1963 e, formalmente, ainda em vigor:

Súmula 347 STF: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público."

O significado é que o TCU, quando aprecia uma conta, um ato, um contrato, pode INCIDENTALMENTE deixar de aplicar norma que entenda inconstitucional. Isso é chamado de CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM, no âmbito administrativo.

Importante: essa é uma competência NO EXERCÍCIO de suas atribuições. Ou seja, apenas quando a questão constitucional surgir como PRÉ-QUESTIONAMENTO em um caso concreto sob análise. Não é controle autônomo de constitucionalidade (que é privativo do STF e dos tribunais).

Atenção à tensão doutrinária e jurisprudencial recente:

• A Súmula 347 é de 1963, anterior à CF de 1988.
• O Min. Gilmar Mendes, em voto no MS 25.888/MC (2006), sugeriu superação da súmula, entendendo-a incompatível com o novo sistema constitucional.
• Mas o PLENÁRIO do STF NÃO FORMALIZOU o cancelamento.
• A súmula segue VIGENTE.

Para prova de concurso, especialmente em provas da CESPE: siga a LITERALIDADE da súmula. A afirmação é CORRETA.

Em provas discursivas ou orais, você pode mencionar a tensão e a crítica doutrinária, mas sempre citando que a súmula segue formalmente em vigor. Em provas objetivas, aposte no texto sumulado.