Desconcentração e
Descentralização
Órgãos e Entidades
Dois conceitos que a banca vive confundindo de propósito. Aqui você separa cada um com clareza e aprende a identificar órgão × entidade, hierarquia × vinculação, Administração Direta × Indireta.
Sumário
Oito módulos sobre organização administrativa. Base obrigatória para entender Administração Indireta, autarquias, agências, empresas estatais (temas das aulas 06-08).
- p. 04Desconcentração × DescentralizaçãoA diferença central, conceitos e exemplos
- p. 07Órgãos públicos: conceitoCentros de competência sem personalidade jurídica própria
- p. 10Classificação dos órgãosIndependentes, autônomos, superiores, subalternos
- p. 13Administração DiretaUnião, estados, DF e municípios e seus órgãos
- p. 15Administração Indireta: visão geralEntidades com personalidade jurídica própria
- p. 17Vinculação × HierarquiaRelação entre Administração Direta e Indireta
- p. 19Princípio da especializaçãoEntidades criadas para fins específicos, tutela
- p. 21Jurisprudência aplicadaSTF sobre organização e descentralização
- p. 23Mapa mental e revisãoA aula inteira em duas páginas
- p. 25Questões comentadas10 questões sobre os temas mais cobrados
O que você vai aprender
Desconcentração: distribuição de competências DENTRO da mesma pessoa jurídica (organização interna). Descentralização: transferência para OUTRA pessoa jurídica (entidade nova ou distinta).
Unidade de atuação sem personalidade jurídica própria, integrante da estrutura de uma pessoa jurídica (ente federado ou entidade). A pessoa jurídica responde pelos atos do órgão.
Quanto à esfera: independentes (Presidência, Congresso), autônomos (Ministérios, secretarias), superiores (departamentos), subalternos (seções, divisões). Hely Lopes Meirelles.
União, estados, DF e municípios e seus órgãos internos (Ministérios, Secretarias). Mesma personalidade jurídica do ente federado.
Entidades com personalidade jurídica PRÓPRIA, criadas ou autorizadas por lei. Autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, agências.
Hierarquia: só dentro da mesma pessoa jurídica. Vinculação (tutela): entre ente federado e entidade da Indireta. Sem subordinação, apenas controle finalístico.
Dica do Fuffu
Dois termos parecidos, totalmente diferentes. A banca ama confundir desconcentração e descentralização. Hihi, vem com o Fuffu, essa aula é a chave para a aula 06 (Administração Indireta em detalhe).
Prof. Affonsinho explica, Módulo 01
1 Desconcentração × Descentralização
Dois conceitos fundamentais da organização administrativa. Parecem iguais, mas são diametralmente diferentes. A banca explora essa confusão em praticamente toda prova.
Desconcentração
Distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica. É organização administrativa interna. Nada muda em termos de personalidade jurídica; tudo continua sendo a mesma pessoa, só dividida em órgãos.
Exemplos:
- União cria Ministérios (Fazenda, Justiça, Saúde). Todos continuam sendo a União (uma só pessoa jurídica), apenas organizados em órgãos.
- Ministério cria secretarias internas. Secretarias são órgãos do Ministério; não têm personalidade própria.
- Município cria secretarias municipais. São órgãos da prefeitura, sem personalidade jurídica autônoma.
Descentralização
Transferência de competência para outra pessoa jurídica. Aqui há deslocamento para outra personalidade jurídica, distinta da original.
Exemplos:
- União cria o INSS (autarquia). INSS tem personalidade jurídica PRÓPRIA, distinta da União. Mesmo sendo federal, é pessoa jurídica autônoma.
- União cria a Caixa Econômica Federal (empresa pública). Personalidade jurídica própria.
- Município concede serviço público a empresa privada por concessão. A empresa é outra pessoa jurídica, alheia à prefeitura.
Analogia da casa
Desconcentração: reorganizar móveis DENTRO da sua casa. Desarruma aqui, arruma ali, mas a casa é a mesma.
Descentralização: comprar OUTRA casa. Duas casas, duas personalidades jurídicas, embora relacionadas.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
A questão CESPE 2018 diz: "A descentralização administrativa consiste na distribuição interna de competências agrupadas em unidades individualizadas". ERRADA. Isso é desconcentração, não descentralização. A banca adora trocar os nomes. Hihi.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 01
Quadro comparativo
| Característica | Desconcentração | Descentralização |
|---|---|---|
| O que é | Distribuição interna de competências | Transferência para outra pessoa jurídica |
| Pessoa jurídica | Mesma (única) | Outra (distinta) |
| Relação | Hierárquica | Vinculação / tutela (sem hierarquia) |
| Exemplo | Ministério cria secretarias internas | União cria autarquia (INSS) |
| Controle | Hierárquico (superior manda, inferior executa) | Finalístico (verificar se cumpre seus fins) |
Formas de descentralização
A descentralização pode ocorrer de várias formas:
- Territorial ou geográfica: União descentraliza para estados e municípios (federação). Cada ente tem personalidade jurídica própria.
- Por serviço (funcional ou técnica): União cria autarquia ou outra entidade da Administração Indireta para prestar serviço específico. A entidade tem personalidade jurídica própria.
- Por colaboração (contratual): o Estado transfere a execução de serviço público para particular, mantendo a titularidade. Exemplo: concessão, permissão, autorização.
Descentralização por serviço × por colaboração
Detalhe importante:
- Por serviço: titularidade E execução são transferidas para entidade da Administração Indireta (autarquia, fundação, empresa pública).
- Por colaboração: apenas a EXECUÇÃO é transferida; a titularidade permanece com o Estado. Exemplo: concessão de serviço público a empresa privada (exploração de rodovias, energia elétrica).
A Q3 da CESPE 2018 aborda isso: "No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade e a execução do serviço, ocorre a sujeição do órgão descentralizado a controle ou tutela...". Gabarito: C. Controle finalístico (tutela) é característica da descentralização por serviço.
Coach Jeff, macete
Desconcentrar = organizar dentro. Descentralizar = distribuir para fora. O "d" inicial é igual, mas a lógica é oposta. Em prova, sempre identifique: é dentro da mesma pessoa ou entre pessoas diferentes? Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 01
Base constitucional da descentralização
A descentralização é princípio constitucional, expressamente reconhecido em diversos dispositivos:
- Art. 18 CF: organização político-administrativa do Brasil. União, estados, DF e municípios são autônomos (descentralização política territorial).
- Art. 37 CF: Administração Pública direta e indireta. Reconhece a existência de entidades descentralizadas.
- Art. 175 CF: serviços públicos podem ser prestados diretamente ou por concessão/permissão (descentralização por colaboração).
Por que descentralizar?
Três razões principais:
- Especialização técnica: atividades especializadas (previdência, energia, telecomunicações) pedem estrutura própria, com expertise técnica.
- Eficiência de gestão: entidades descentralizadas têm mais autonomia para gerir recursos, pessoal, contratos.
- Proximidade com o cidadão: descentralização territorial (municípios) aproxima o serviço do usuário.
A Q2 da CESPE 2018
"A descentralização administrativa pressupõe a criação de entidades com personalidade jurídica própria para o exercício de funções tipicamente estatais." Gabarito: Certo. Na descentralização por serviço, cria-se entidade com personalidade jurídica própria (autarquia, fundação, empresa pública, sociedade de economia mista) para exercer função estatal específica.
Alerta do Examinador
Atenção: a descentralização por SERVIÇO cria entidade com personalidade jurídica própria. A descentralização por COLABORAÇÃO transfere execução a pessoa jurídica já existente (privada). Ambas são descentralização, mas de naturezas diferentes.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 02
2 Órgãos públicos
Conceito-chave para entender desconcentração. Vamos destrinchar.
Definição
Órgão público é unidade de atuação despersonalizada, integrante da estrutura de uma pessoa jurídica (ente federado ou entidade da Administração Indireta). É um "pedaço" da pessoa jurídica, não uma pessoa em si.
Três características essenciais:
- Sem personalidade jurídica própria: órgão não é pessoa. Não tem CNPJ próprio (tem CNPJ da entidade), não pode demandar ou ser demandado em juízo em nome próprio. A pessoa jurídica a que pertence responde por ele.
- Centro de competências: tem atribuições fixadas por lei, regimento ou decreto.
- Composto por agentes públicos: servidores, funcionários, terceirizados que executam as competências.
Teoria do órgão (Otto Gierke)
Quando o órgão atua, a vontade manifestada é da própria pessoa jurídica. Não há "representação" no sentido civil; é ato da própria pessoa, expressado por meio do órgão. Teoria do alemão Otto Gierke, adotada no Brasil.
Consequência: ato do Ministro da Saúde no exercício de suas atribuições é ato da União. Ato do Diretor do INSS é ato do INSS (autarquia). Não é "representação"; é manifestação direta.
Capacidade processual dos órgãos
Regra geral: órgãos não têm capacidade processual. Mas há exceções jurisprudenciais:
- Órgãos com personalidade judiciária podem ingressar em juízo em nome próprio, em defesa de prerrogativas institucionais. Exemplos: Tribunal de Contas, Câmara Municipal (em MS contra o Prefeito), Defensoria Pública.
- Essa capacidade é limitada à defesa das prerrogativas; não é ampla.
Dica do Fuffu
Órgão não é pessoa. Entidade é pessoa. Essa é a diferença fundamental. Ministério, Secretaria = órgão. Autarquia, fundação pública, empresa pública = entidade. Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 02
Previsão legal: Lei 9.784/99 e Lei 9.783/99
A Lei 9.784/99 (processo administrativo federal), no Art. 1º parágrafo 2º, define órgão:
Quadro-chave
| Tipo | Personalidade jurídica | Exemplo |
|---|---|---|
| Órgão | NÃO tem (unidade de atuação) | Ministério da Saúde, Secretaria Municipal, Departamento |
| Entidade | TEM (pessoa jurídica) | INSS (autarquia), Caixa Econômica (empresa pública) |
Órgão pode estar na Administração Direta E na Indireta
Importante: órgão é estrutura organizacional. Existe tanto em ente federado (Administração Direta) quanto em entidade da Indireta.
- Órgão na Administração Direta: Ministério da Saúde (da União), Secretaria da Saúde (do Estado), Secretaria Municipal.
- Órgão na Administração Indireta: Diretoria do INSS (dentro da autarquia), Gerência de TI da Caixa (dentro da empresa pública).
Em ambos os casos, o órgão é unidade de atuação sem personalidade própria. A personalidade jurídica é da União, do INSS, da Caixa, etc.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
Essa distinção órgão × entidade aparece em 80% das provas de Administrativo. A banca faz pegadinhas sutis. Exemplo: "toda unidade administrativa da Administração Indireta é entidade". ERRADO. Dentro de uma autarquia (entidade), há órgãos internos. O órgão continua sendo unidade sem personalidade, mesmo que esteja na Indireta.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 03
3 Classificação dos órgãos (Hely Lopes Meirelles)
O clássico Hely Lopes Meirelles classificou os órgãos em categorias que até hoje orientam a doutrina e caem em prova.
Quanto à posição estatal
| Tipo | Definição | Exemplos |
|---|---|---|
| Independentes | Representam os Poderes do Estado. Não têm superior hierárquico. | Presidência da República, Congresso Nacional, STF, Tribunais Superiores |
| Autônomos | Subordinados ao chefe do Poder, com ampla autonomia administrativa e financeira. | Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, AGU, PGR |
| Superiores | Sem autonomia administrativa e financeira, mas com direção e comando. | Departamentos, Coordenadorias, Procuradorias internas |
| Subalternos | Apenas executam. Pouca ou nenhuma autonomia. | Seções, Divisões, Serviços, Setores |
Quanto à estrutura
- Simples ou unitário: constituído por um único centro de competências, sem outros órgãos agregados.
- Composto: reúne múltiplos órgãos menores sob uma estrutura maior. Exemplo: Ministério da Saúde inclui secretarias, departamentos, divisões.
Quanto à atuação funcional
- Singular: atua por meio de um único agente (titular). Exemplo: Presidência da República, Prefeitura.
- Colegiado: atua por meio de deliberação coletiva. Exemplo: Tribunais, Conselhos, Comissões.
A Q5 da FCC 2018
A Q5 afirma: "As unidades de atuação denominadas órgãos públicos integram a estrutura da Administração direta e podem também integrar a estrutura da Administração indireta, não possuindo, em regra, personalidade jurídica própria". Gabarito típico: Correto (confirmado pela definição do Art. 1º da Lei 9.784/99).
Coach Jeff, macete I-A-S-S
Independentes - Autônomos - Superiores - Subalternos. Ordem decrescente de autonomia. Independentes são o topo (Poderes); subalternos, a base executiva. Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 04
4 Administração Direta
A Administração Direta é o conjunto de órgãos internos dos entes federativos. Personalidade jurídica do ente a que pertencem; sem personalidade jurídica própria dos órgãos.
Composição
- União: Presidência da República, Ministérios, AGU, PGR (como instituição).
- Estados: Governadoria, Secretarias Estaduais.
- DF: Governadoria do DF, Secretarias Distritais.
- Municípios: Prefeitura, Secretarias Municipais.
Todos esses órgãos integram a estrutura do ente federado. Suas ações são imputadas ao ente (União, Estado, DF, Município) como pessoa jurídica.
Características da Administração Direta
- Personalidade jurídica do ente: União, estados, DF e municípios são pessoas jurídicas de direito público. Os órgãos internos não têm personalidade.
- Hierarquia interna: entre órgãos dentro do mesmo ente há relação hierárquica.
- Subordinação ao chefe do Executivo: Ministérios ao Presidente, Secretarias Estaduais ao Governador, Secretarias Municipais ao Prefeito.
- Regime de direito público: órgãos da Direta atuam integralmente sob regime administrativo (prerrogativas + sujeições).
Desconcentração dentro da Administração Direta
A desconcentração é o mecanismo típico da organização interna da Administração Direta. Cria-se Ministério → dentro do Ministério, secretarias → dentro das secretarias, departamentos → dentro dos departamentos, divisões. Escala hierárquica sem mudar a personalidade jurídica.
Dica do Fuffu
Administração Direta = ente federado e seus órgãos. Uma só personalidade jurídica. Quando o Ministro assina um ato, é a União quem assina pelos braços dele. A teoria do órgão em ação. Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 05
5 Administração Indireta
A Administração Indireta é o conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei, para desempenhar atividades administrativas específicas. A aula 06 aprofundará cada tipo; aqui fazemos a visão geral.
As cinco espécies clássicas
| Tipo | Natureza | Exemplos |
|---|---|---|
| Autarquia | Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica, para exercer atividades típicas da Administração. | INSS, IBAMA, INCRA, Banco Central |
| Fundação pública | De direito público (cria-se por lei) ou de direito privado (autorizada por lei). Atividades sociais sem fins lucrativos. | FIOCRUZ, IBGE, FUNAI, FUNARTE |
| Empresa pública | Pessoa jurídica de direito privado, capital 100% público, atividade econômica ou serviço público. | Caixa Econômica Federal, Correios, SERPRO |
| Sociedade de economia mista | Pessoa jurídica de direito privado, forma de S.A., União tem maioria do capital votante; atua em atividade econômica. | Petrobras, Banco do Brasil, Eletrobras |
| Consórcio público | Pessoa jurídica de direito público ou privado, formada por mais de um ente federativo para gestão conjunta de serviços. | Consórcios intermunicipais de saúde, saneamento |
Agências reguladoras e agências executivas
Dois tipos especiais:
- Agências reguladoras: autarquias em regime especial, com poder normativo técnico-setorial (vistas na aula 04). ANEEL, ANATEL, ANP, ANVISA, ANS etc.
- Agências executivas: qualificação concedida a autarquias ou fundações que celebram contrato de gestão com o Poder Executivo, obtendo maior autonomia gerencial em troca de metas de desempenho.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
A aula 06 trata das quatro entidades da Administração Indireta em detalhe: autarquia, fundação, empresa pública, sociedade de economia mista. Aqui demos só o panorama. Guarde a ideia central: TODAS têm personalidade jurídica própria, distinta do ente federado que as criou.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 05
Características comuns da Administração Indireta
- Personalidade jurídica própria: cada entidade é pessoa jurídica autônoma.
- Patrimônio próprio: bens da entidade são dela, não do ente federado.
- Receita e orçamento próprios: a entidade tem autonomia financeira.
- Criação por lei ou autorização legal: Art. 37 XIX CF. Autarquia e fundação pública de direito público: criadas por lei específica. Empresas estatais e fundações privadas: autorizadas por lei específica.
- Especialização: cada entidade existe para fins específicos.
- Vinculação ao Ministério supervisor: não há hierarquia, mas há controle finalístico (tutela).
Criação e extinção
Duas hipóteses:
- Autarquia e fundação pública de direito público: CRIADAS diretamente por lei específica. A lei já faz nascer a entidade.
- Empresa pública, sociedade de economia mista e fundação privada: lei específica AUTORIZA a instituição. Depois, ato do Executivo formaliza criação (contrato social, estatuto).
Para extinguir entidades, é necessário novo ato de mesma hierarquia (princípio do paralelismo das formas): lei extingue autarquia; lei autoriza extinção de empresa estatal.
Regime jurídico
| Entidade | Regime jurídico |
|---|---|
| Autarquia | Direito público |
| Fundação pública (direito público) | Direito público |
| Fundação pública (direito privado) | Privado com traços públicos |
| Empresa pública | Direito privado com regras públicas |
| Sociedade de economia mista | Direito privado com regras públicas |
Coach Jeff, macete
Autarquias e fundações públicas de direito público = criadas POR lei. Empresas estatais e fundações privadas = autorizadas POR lei. Detalhe do Art. 37 XIX CF. Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 06
6 Vinculação × Hierarquia
Dois conceitos que parecem similares mas operam em contextos diferentes.
Hierarquia
Relação escalonada de subordinação DENTRO da mesma pessoa jurídica. Chefe manda, subordinado obedece. Existe apenas na Administração Direta (entre órgãos internos) e internamente dentro de cada entidade da Indireta.
Características da hierarquia:
- Controle de legalidade e de mérito do ato do subordinado.
- Possibilidade de revisão de atos inferiores.
- Delegação e avocação de competência (Arts. 12 e 15 da Lei 9.784/99).
- Aplicação de sanções disciplinares.
Vinculação (ou tutela administrativa)
Relação entre ente federado (Administração Direta) e entidade da Administração Indireta. NÃO há subordinação hierárquica; apenas controle finalístico: verificação de cumprimento dos fins institucionais.
Exemplo: o Ministério da Saúde está VINCULADO à ANVISA, não é superior hierárquico. O Ministério pode fiscalizar se a ANVISA cumpre sua finalidade legal; não pode revogar ato técnico da agência.
Quadro comparativo
| Característica | Hierarquia | Vinculação (tutela) |
|---|---|---|
| Onde ocorre | Dentro da mesma pessoa jurídica | Entre pessoas jurídicas distintas (ente × entidade da Indireta) |
| Subordinação | Sim | Não (apenas vinculação) |
| Controle | Legalidade + mérito | Finalístico (só quanto aos fins institucionais) |
| Revisão de atos | Superior revisa livremente | Só em hipóteses previstas em lei |
| Exemplo | Ministro × Secretário | Ministério × Autarquia supervisionada |
Dica do Fuffu
Hierarquia = chefe e subordinado (mesma casa). Vinculação = parentes (casas diferentes mas família). Ministério não é chefe da autarquia; é "parente" que fiscaliza o cumprimento da finalidade. Hihi, vem com o Fuffu.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 07
7 Princípio da especialização
Característica essencial da Administração Indireta. Cada entidade é criada com finalidade específica fixada em lei. Não pode desviar-se desses fins sem nova autorização legislativa.
Aplicação
Exemplos:
- INSS foi criada para gerir a previdência social. Não pode, por decisão própria, começar a prestar serviços de fiscalização sanitária.
- IBAMA foi criado para atuar em meio ambiente. Não pode expandir para tributação sem lei autorizadora.
- Caixa Econômica Federal foi autorizada para atuar no mercado financeiro e habitacional. Não pode se transformar em empresa de telecomunicações por decisão própria.
Consequências práticas
- Atos fora da finalidade são nulos: a entidade que atua fora de sua competência legal pratica ato viciado por desvio de finalidade.
- Alteração de fins exige nova lei: para ampliar ou modificar as atividades, precisa-se de lei alteradora.
- Controle finalístico do ente supervisor: o Ministério supervisor verifica se a entidade cumpre seus fins. Esse é o cerne da tutela administrativa.
Controle finalístico × controle hierárquico
Controle finalístico é muito mais restrito que o hierárquico:
- Não alcança mérito técnico: o ente supervisor não pode interferir em decisão técnica da entidade (especialmente em agências reguladoras).
- Alcança cumprimento de finalidade: se a entidade está desviando, cabe intervenção.
- Hipóteses previstas em lei: a lei instituidora define os limites do controle finalístico.
Alerta do Examinador
A banca pode afirmar que "o Ministério supervisor pode revogar qualquer ato da autarquia vinculada". ERRADO. Controle é finalístico, não hierárquico. O Ministério só atua nos limites da lei, verificando cumprimento dos fins institucionais da entidade.
Prof. Affonsinho explica, Módulo 08
8 Jurisprudência aplicada
STF sobre organização administrativa
- ADI 1.923 (2015): STF reconheceu a constitucionalidade das organizações sociais (OS) e da descentralização por colaboração. Modelo de parceria entre Estado e entidades sem fins lucrativos.
- MS 25.284 (2008): STF firmou que órgãos em regra não têm personalidade judiciária, exceto quando defendem prerrogativas institucionais contra outros órgãos do mesmo ente.
- ADI 1.649 (2004): STF decidiu sobre limites do controle finalístico entre ente e entidade vinculada, reforçando a autonomia das autarquias.
STJ sobre autarquias e competência
- Súmula 150 STJ: "Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas." Consolidou o foro das autarquias federais.
- Súmula 556 STJ: "É indevida a incidência de imposto de renda sobre o valor da complementação de aposentadoria pago por entidade de previdência privada..." Exemplo de como a jurisprudência interpreta a atuação de entidades fundacionais.
A Q7 e Q8 da FCC 2018
As questões da FCC sobre órgãos exploram o conceito central: órgão NÃO tem personalidade jurídica própria. A personalidade é da pessoa jurídica a que pertence. Em provas FCC, esse conceito cai em múltiplas variações.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
A organização administrativa do Brasil é resultado de décadas de evolução. O Decreto-Lei 200/1967 estruturou a Administração Federal, distinguindo Direta e Indireta. A CF/88 acolheu e aperfeiçoou esse modelo no Art. 37. Desde então, leis complementares e ordinárias vêm detalhando cada tipo.
Mapa mental
- Distribuição interna
- Mesma pessoa jurídica
- Hierarquia
- Ex.: Ministério cria secretarias
- Transferência para outra pessoa jurídica
- Territorial / por serviço / por colaboração
- Vinculação (tutela)
- Ex.: União cria INSS
- SEM personalidade jurídica própria
- Unidade de atuação
- Teoria do órgão (Gierke)
- Lei 9.784/99, Art. 1º parágrafo 2º
- Independentes (Poderes)
- Autônomos (Ministérios, Secretarias)
- Superiores (Departamentos)
- Subalternos (Seções, Divisões)
- Ente federado + órgãos internos
- Mesma personalidade jurídica
- Hierarquia
- Autarquia, fundação, empresa pública, sociedade de economia mista
- Personalidade jurídica própria
- Criação/autorização por lei (Art. 37 XIX)
- Hierarquia: mesma PJ
- Vinculação: entre PJs
- Tutela = controle finalístico
- Fins específicos definidos em lei
- Desvio = ato nulo
- Ampliação = nova lei
Revisão relâmpago
Distribuição interna DENTRO da mesma pessoa jurídica. Cria órgãos (Ministérios, secretarias). Hierarquia.
Transferência para OUTRA pessoa jurídica. Territorial, por serviço ou colaboração. Vinculação.
Órgão = SEM personalidade. Entidade = COM personalidade. Base da distinção toda.
Independentes, Autônomos, Superiores, Subalternos. Hely Lopes Meirelles. Ordem decrescente de autonomia.
Autarquia, fundação pública, empresa pública, sociedade de economia mista, consórcio público.
Autarquia e fundação pública (direito público): criadas POR lei. Empresas estatais e fundação privada: autorizadas POR lei.
Hierarquia: dentro da mesma PJ. Vinculação: entre ente e entidade (sem subordinação, só controle finalístico).
Entidade tem fins específicos em lei. Desviar é nulo. Alterar exige nova lei. Controle finalístico do ente supervisor.
10 questões comentadas
Desconcentração × descentralização, órgão × entidade, classificação dos órgãos e regime da Administração Indireta. Mix de certo/errado e múltipla escolha das principais bancas. Leia o enunciado com atenção antes de olhar o gabarito comentado.
Aviso do Examinador
As pegadinhas mais comuns trocam os conceitos de desconcentração e descentralização, afirmam que órgãos têm personalidade jurídica ou que autarquia é criada por ato do Poder Executivo. Fique atento a essas armadilhas clássicas.
Q1 Questão 01 · CESPE · 2018
Enunciado. A respeito dos princípios da administração pública, de noções de organização administrativa e da administração direta e indireta, julgue o item que se segue.
A descentralização administrativa consiste na distribuição interna de competências agrupadas em unidades individualizadas.
( ) Certo ( ) Errado
Gabarito: ERRADO
A banca fez a pegadinha clássica. A definição dada no enunciado, "distribuição interna de competências agrupadas em unidades individualizadas", corresponde a desconcentração, não a descentralização.
Lembre:
- Desconcentração: distribuição INTERNA de competências dentro da mesma pessoa jurídica (cria órgãos).
- Descentralização: transferência para OUTRA pessoa jurídica (cria entidade com PJ própria ou delega a particular).
Trocou os nomes no enunciado, marca ERRADO na hora.
Pegadinha da Dôtora Soffya
A banca acertadamente escolheu a palavra "individualizadas" para induzir o candidato a pensar em entidades separadas. Mas "unidades individualizadas" continua sendo uma divisão INTERNA; o que faz virar descentralização é a criação de pessoa jurídica NOVA. Sem PJ nova, é desconcentração.
Q2 Questão 02 · CESPE · 2018
Enunciado. Com relação à organização da administração pública e a licitações e contratos administrativos, julgue o item que se segue.
A descentralização administrativa, um dos princípios que regem a administração pública, pressupõe a criação de entidades com personalidade jurídica própria para o exercício de funções tipicamente estatais.
( ) Certo ( ) Errado
Gabarito: CERTO
Agora a banca deu a definição tecnicamente correta. A descentralização por serviço pressupõe justamente a criação de entidades com personalidade jurídica própria (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista) para exercer funções estatais específicas.
Base constitucional: Art. 37, XIX, CF/88, que exige lei específica para criação de autarquia e autorização para empresa estatal e fundação.
Coach Jeff, macete
Veja o padrão: Q1 trocou os nomes (errado); Q2 deu a definição certinha (correto). A banca joga com a mesma dupla conceitual. Sempre identifique: foi dentro da mesma PJ ou entre PJs diferentes? Hihi, vem com o Fuffu.
Q3 Questão 03 · CESPE · 2018
Enunciado. No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade e a execução do serviço, ocorre
A) a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma pessoa jurídica.
B) o exercício da capacidade administrativa do órgão descentralizado mediante dependência financeira em relação ao poder central.
C) a sujeição do órgão descentralizado a controle, ou tutela, exercido pelo poder central nos limites da lei para assegurar certa independência ao órgão descentralizado.
D) o uso de patrimônio próprio pelo órgão descentralizado, bem como a sua não sujeição ao princípio da especialização.
E) a sujeição do órgão descentralizado ao princípio da especialização, bem como a sua dependência financeira em relação ao poder central.
Gabarito: C
C correta. Na descentralização por serviço, a entidade descentralizada fica sujeita a controle finalístico ou tutela, exercido pelo ente central nos limites fixados por lei. Essa é a essência da vinculação: não há hierarquia, há controle da finalidade.
A errada. Distribuição interna de competências na mesma PJ é desconcentração, não descentralização.
B errada. Entidades descentralizadas têm autonomia financeira, não dependência total. Recebem repasses, mas têm receitas próprias.
D errada. A entidade descentralizada TEM patrimônio próprio (correto) MAS SE SUJEITA ao princípio da especialização (errado afirmar o oposto).
E errada. Princípio da especialização está correto, mas dependência financeira em relação ao poder central é imprecisa; a entidade tem autonomia financeira.
Q4 Questão 04 · FCC · 2018
Enunciado. As unidades de atuação denominadas órgãos públicos
A) integram a estrutura da Administração pública direta, mas não da Administração pública indireta, cujos plexos de competência denominam-se entidades.
B) integram a estrutura da Administração pública direta e da indireta e não têm personalidade jurídica, ao contrário das entidades.
C) têm personalidade jurídica própria e distinta da entidade que integram.
D) não têm personalidade jurídica própria, quando integram a estrutura da Administração pública direta, mas são unidades de atuação, da Administração indireta, dotadas de personalidade jurídica.
E) confundem-se com os agentes públicos por congregarem as funções que estes exercem, sendo o todo do qual aqueles são a parte.
Gabarito: B
B correta. Definição técnica da Lei 9.784/99, Art. 1º, parágrafo 2º: órgão é unidade de atuação INTEGRANTE da estrutura da Administração direta E da indireta, SEM personalidade jurídica. A personalidade é da entidade a que pertence.
A errada. Órgãos existem tanto na Direta (Ministérios, Secretarias) quanto na Indireta (diretorias internas do INSS, da Caixa etc.).
C errada. Órgão NÃO tem personalidade jurídica própria. Por isso não pode, em regra, demandar em juízo em nome próprio.
D errada. Órgão nunca tem personalidade jurídica, esteja na Direta ou na Indireta. A PJ é da entidade a que pertence.
E errada. Órgão não se confunde com agente público. Órgão é centro de competências; agente é a pessoa física que ocupa o cargo.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
A FCC adora essa definição da Lei 9.784/99 literal. Decorar o Art. 1º parágrafo 2º rende ponto garantido. Tem três conceitos: órgão, entidade e autoridade. Cada um com definição precisa.
Q5 Questão 05 · FCC · 2018
Enunciado. No que concerne aos órgãos públicos, é correto afirmar:
A) A criação e extinção dos órgãos públicos independem de lei.
B) No desempenho das atividades inerentes a sua competência, os órgãos públicos atuam em nome da pessoa jurídica de que fazem parte.
C) Os órgãos públicos têm personalidade jurídica própria.
D) A regra geral é a de que os órgãos públicos detêm capacidade processual.
E) Os órgãos públicos são unidades de atuação integrantes apenas da estrutura da Administração direta, haja vista que as unidades de atuação integrantes da estrutura da Administração indireta denominam-se entidades.
Gabarito: B
B correta. Aplicação direta da teoria do órgão (Otto Gierke): quando o órgão atua, a vontade manifestada é imputada à pessoa jurídica de que faz parte. Não há representação; é manifestação direta.
A errada. Criação e extinção de órgãos dependem de lei (Art. 48, XI, e 84, VI, CF/88).
C errada. Órgãos NÃO têm personalidade jurídica própria; essa é a distinção essencial entre órgão e entidade.
D errada. A regra geral é que órgãos NÃO têm capacidade processual. Apenas excepcionalmente, quando defendem prerrogativas institucionais, têm personalidade judiciária.
E errada. Órgãos existem também na Administração Indireta (divisões internas de autarquias, empresas estatais etc.).
Q6 Questão 06 · FCC · 2018
Enunciado. Na hipótese de a Administração pública estadual pretender descentralizar serviço de sua competência para atribuí-lo a pessoa jurídica ainda inexistente, sujeita a regime jurídico administrativo e com personalidade de direito público,
A) deve criar por lei específica autarquia, que passará a integrar a Administração pública indireta estadual.
B) deve obter autorização legislativa para criar autarquia, que integrará a Administração pública direta.
C) pode criar autarquia ou empresa pública, a primeira instituída por lei e a segunda pelo registro de seus atos constitutivos, ambas integrantes da Administração pública indireta.
D) pode escolher entre criar autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista, todas por lei específica, a última por lei complementar e as três integrantes da Administração pública indireta.
E) deve criar por lei específica autarquia, que passará a integrar a Administração pública direta estadual juntamente com o ente instituidor.
Gabarito: A
A correta. Regime jurídico administrativo (direito público) + personalidade de direito público = autarquia. A autarquia é criada DIRETAMENTE por lei específica (Art. 37, XIX, CF) e integra a Administração Indireta do ente que a criou.
B errada. Autarquia é criada pela própria lei, não requer autorização + ato posterior. Além disso, integra a INDIRETA, não a Direta.
C errada. Empresa pública tem personalidade de DIREITO PRIVADO, não de direito público. O enunciado exige direito público, o que exclui empresa estatal.
D errada. Empresa pública e sociedade de economia mista têm personalidade de direito PRIVADO. A CF exige autorização (não criação) por lei específica.
E errada. Autarquia integra a INDIRETA, não a Direta. Erro clássico de classificação.
Dica do Fuffu
Quando a questão falar "personalidade de direito público" = autarquia ou fundação pública de direito público. Quando falar "personalidade de direito privado" = empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação privada. Essa dicotomia resolve 60% das questões. Hihi.
Q7 Questão 07 · FCC · 2018
Enunciado. Determinada pessoa política pretende descentralizar as atividades de fiscalização do cumprimento das normas sanitárias pelos estabelecimentos do setor de comércio e serviços, tendo em vista que não dispõe mais de estrutura humana e operacional para tanto. Para implementação desse projeto, poderá
A) delegar a atribuição à iniciativa privada, desde que seja possível a contratação mediante inexigibilidade de licitação, em razão de notoriedade e excelência dos serviços.
B) constituir uma empresa pública com escopo específico e singular à finalidade da fiscalização pretendida, revestida de natureza jurídica de direito público e com capital sob controle do ente político que a criou.
C) instituir um consórcio com os demais entes políticos vizinhos, para otimizar e racionalizar custos, devendo a execução da fiscalização ser estabelecida no convênio, que também disciplinará as atribuições e o repasse de recursos para aquele ente.
D) instituir uma autarquia, cuja lei de criação contemple as atividades de fiscalização das normas sanitárias, podendo autuar os estabelecimentos e praticar outros atos que caracterizem expressão do poder de polícia.
E) instituir uma fundação ou uma autarquia, com personalidade jurídica de direito público, na forma do que estiver previsto na lei de criação dos entes, não lhes sendo permitido a prática de atos que caracterizem poder de polícia.
Gabarito: D
D correta. Atividades de fiscalização sanitária constituem exercício do poder de polícia. Esse poder, por ser função tipicamente estatal, só pode ser exercido por pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO (Administração Direta ou autarquias). A autarquia criada por lei específica para essa finalidade pode autuar estabelecimentos e praticar atos de polícia administrativa.
A errada. Não se pode delegar poder de polícia à iniciativa privada. É atividade indelegável a particulares.
B errada. Empresa pública tem natureza de DIREITO PRIVADO, não de direito público. Não pode exercer poder de polícia em sua integralidade.
C errada. Consórcio público pode sim cooperar, mas o instrumento próprio é o contrato de consórcio (Lei 11.107/2005), não convênio; e a questão descreve uma simplificação incorreta.
E errada. Autarquia e fundação pública de direito público PODEM exercer poder de polícia; é justamente uma de suas finalidades típicas.
Q8 Questão 08 · CESPE · 2018
Enunciado. Acerca da organização da administração direta e indireta, centralizada e descentralizada, julgue os itens a seguir.
Define-se desconcentração como o fenômeno administrativo que consiste na distribuição de competências de determinada pessoa jurídica da administração direta para outra pessoa jurídica, seja ela pública ou privada.
( ) Certo ( ) Errado
Gabarito: ERRADO
Mais uma troca de nomes. O enunciado define desconcentração como distribuição de competências entre PESSOAS JURÍDICAS distintas. Isso é descentralização, não desconcentração.
Desconcentração: mesma pessoa jurídica, distribuição interna entre órgãos.
Descentralização: entre pessoas jurídicas distintas, transferindo titularidade ou execução.
Perceba o padrão: a CESPE insiste nessa pegadinha porque muitos candidatos decoram os conceitos sem refletir. A estratégia é lembrar do lema: "dentro" (desconcentração) × "fora" (descentralização).
Pegadinha da Dôtora Soffya
Esses dois termos são as vedetes das provas. Se você vê "distribuição" no enunciado, pergunte-se: é na mesma PJ ou entre PJs? Trocou? Marca errado. Sem trocar? Releia tudo antes de concluir.
Q9 Questão 09 · Comentada
Enunciado. Acerca da Administração Pública Indireta e do regime aplicável às suas entidades, assinale a alternativa correta.
A) A autarquia é criada diretamente por lei específica, ao passo que a empresa pública e a sociedade de economia mista dependem apenas de autorização legal, sendo a instituição concretizada por ato do Poder Executivo.
B) Todas as entidades da Administração Indireta têm personalidade jurídica de direito público.
C) A relação entre Ministério supervisor e autarquia vinculada é de natureza hierárquica, permitindo ao Ministério revogar livremente os atos da entidade.
D) A fundação pública somente pode ser instituída sob regime de direito privado, conforme o Art. 37, XIX, CF/88.
E) O princípio da especialização impede a atuação judicial das entidades da Administração Indireta em defesa de seus próprios interesses.
Gabarito: A
A correta. A dicotomia do Art. 37, XIX, CF é central: autarquias (e fundações públicas de direito público) são CRIADAS por lei específica; empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações privadas são AUTORIZADAS por lei, dependendo de ato posterior do Executivo (registro do estatuto, contrato social) para ganhar existência concreta.
B errada. Empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado têm personalidade de direito PRIVADO.
C errada. A relação é de vinculação (tutela), não hierárquica. Há controle finalístico, mas não revogação livre.
D errada. Fundação pública pode ser de direito público (instituída por lei) ou de direito privado (autorizada por lei). O Art. 37, XIX, CF menciona lei complementar para definir áreas de atuação no caso das fundações.
E errada. O princípio da especialização limita os FINS da entidade, não a capacidade processual. A entidade pode e deve defender judicialmente seus interesses institucionais.
Coach Jeff, macete
Decorou o Art. 37 XIX CF? Metade da prova de organização administrativa resolvida. A outra metade é diferenciar órgão × entidade e hierarquia × vinculação. Hihi.
Q10 Questão 10 · Comentada
Enunciado. Sobre órgãos públicos, capacidade processual e a teoria do órgão, é correto afirmar:
A) Todos os órgãos públicos possuem personalidade jurídica própria, desde que criados por lei específica.
B) A teoria do órgão, de origem francesa, estabelece que os atos do órgão são praticados em nome próprio, com posterior reembolso pela pessoa jurídica a que pertence.
C) Em regra, órgãos públicos não têm capacidade processual, mas a jurisprudência admite a personalidade judiciária de certos órgãos para defesa de prerrogativas institucionais.
D) A classificação dos órgãos em independentes, autônomos, superiores e subalternos foi desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello.
E) Órgãos subalternos possuem autonomia administrativa e financeira plena, equivalente à dos Ministérios.
Gabarito: C
C correta. A regra geral é que órgãos NÃO têm capacidade processual, pois não têm personalidade jurídica. Porém, o STJ e o STF admitem a personalidade judiciária de alguns órgãos para defesa de prerrogativas institucionais (Tribunal de Contas, Defensoria Pública, Câmara Municipal em MS contra o Prefeito etc.).
A errada. Órgãos NÃO têm personalidade jurídica própria, por definição.
B errada. A teoria do órgão é de origem ALEMÃ (Otto Gierke), não francesa. E afirma que o ato do órgão é ato da própria pessoa jurídica, sem reembolso.
D errada. A classificação é de Hely Lopes Meirelles. Celso Antônio tem outra contribuição doutrinária importante, mas essa tipologia é do Hely.
E errada. Órgãos subalternos têm POUCA ou NENHUMA autonomia. Ministérios são órgãos autônomos.
Bate-papo com o Seu Teoffilo
Hely Lopes Meirelles é um dos grandes clássicos do direito administrativo brasileiro. Suas categorias de órgãos caem com frequência em provas. Guardem os nomes: independentes, autônomos, superiores, subalternos. I-A-S-S.
Missão cumprida!
Você agora domina a organização administrativa:
desconcentração × descentralização,
órgão × entidade,
Administração Direta × Indireta,
hierarquia × vinculação.
A base de tudo que vem pela frente.
Próxima aula: 06 · Autarquias, Fundações e Empresas Estatais
Aprofundar cada uma das espécies de entidade da Administração Indireta.