Sumário

Quatro módulos concentrados sobre terceirização no setor público: conceito, regime jurídico (Decreto 9.507/2018), licitude à luz da Súmula 331 TST e do RE 958.252/STF, e responsabilidade da Administração tomadora.

1. Conceito e natureza

   O que é terceirizar, limites constitucionais
   p. 04
2. Regime: Decreto 9.507/2018

   Rol de atividades vedadas no Executivo federal
   p. 06
3. Licitude: Súmula 331 e RE 958.252

   Atividade-fim × atividade-meio
   p. 08
4. Responsabilidade da Administração

   Subsidiária × solidária, culpa in vigilando
   p. 09
5. Mapa mental e revisão

   A aula em duas páginas
   p. 11
6. 10 questões comentadas

   Construídas sobre Dec. 9.507/2018 + jurisprudência
   p. 13

Meta desta aula

Dominar o regime da terceirização no setor público federal, distinguir atividade-fim de atividade-meio no contexto administrativo e entender a responsabilidade da Administração tomadora sobre encargos trabalhistas.

O que você vai aprender

O Fuffu orienta

Tema compacto mas denso. Decoreba + análise. O examinador adora cobrar o ROL do Decreto 9.507/2018 (atividades vedadas) e a distinção entre atividade-fim e atividade-meio.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

1 Conceito e natureza da terceirização

Definição

Terceirização é a contratação, por uma empresa (ou pela Administração), de serviços executados por empregados de empresa interposta, normalmente sob sua subordinação e direção operacional. Na iniciativa privada, tornou-se ampla após a Lei 13.429/2017. No setor público, conserva limites específicos.

Limites constitucionais

Consequência: a Administração NÃO PODE terceirizar atividades que correspondam a CARGOS ou EMPREGOS PÚBLICOS TÍPICOS (juiz, delegado, auditor-fiscal, analista, procurador), sob pena de burla ao concurso público.

Quando terceirizar é legítimo no setor público

• Serviços de apoio operacional (limpeza, conservação, vigilância).
• Serviços de alimentação, transporte, copa.
• Atividades secundárias, de natureza instrumental.
• Atividades técnicas especializadas que fugiriam do rol de cargos típicos da Administração.

Quando é ILEGÍTIMO no setor público

• Atividades que integram o rol de cargos/empregos da Administração (atividade finalística do órgão ligada ao poder de Estado).
• Funções que pressupõem vínculo estatutário ou celetista direto com a Administração.
• Contratação com objetivo exclusivo de prover mão de obra em número indeterminado e ligada a rotina permanente (trato contínuo da própria atividade-fim).

Bate-papo com o Seu Teoffilo

A distinção entre atividade-fim e atividade-meio vem de longe. No setor privado, o STF no RE 958.252 flexibilizou e admitiu ampla terceirização. No setor público, a lógica é outra: há um escudo constitucional no Art. 37, II. A Administração não pode fugir do concurso público terceirizando o que deveria ser cargo. Essa diferença estrutural é a chave de tudo.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

2 Decreto 9.507/2018

O Decreto 9.507/2018 regulamenta a terceirização de serviços no âmbito do Poder Executivo federal. Revogou o antigo Decreto 2.271/1997 e trouxe nova lógica: em vez de listar o que PODE ser terceirizado, lista o que NÃO PODE.

Regra geral (Art. 2º)

"Será objeto de execução indireta a prestação de serviços relacionados às atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade."

Vedações (Art. 3º)

NÃO serão objeto de execução indireta os serviços:

1. Que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle.
2. Que sejam considerados estratégicos para o órgão ou entidade, cuja terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de conhecimentos e tecnologias.
3. Que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de sanções.
4. Que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.

Execução do contrato

• Não há relação de subordinação direta entre a Administração e o empregado da contratada.
• Fiscalização deve ser rigorosa (Lei 14.133/2021).
• Administração deve conferir folha de pagamento, FGTS e INSS antes de cada pagamento.

Alerta do Examinador

Decore o Art. 3º do Decreto 9.507/2018. Quatro vedações, cada uma com formulação específica. É o ponto mais cobrado do tema. A banca troca "poder de polícia" por "atividades auxiliares" e tenta confundir. Atenção.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

3 Súmula 331 TST e RE 958.252 STF

Súmula 331 TST , seis incisos

A Súmula 331 do TST, atualizada em 2011, fixa o entendimento sobre contratação de prestação de serviços por intermédio de terceiro:

1. I. Contratação de trabalhadores por empresa interposta é ILEGAL, formando vínculo direto com o tomador, salvo trabalho temporário (Lei 6.019/1974).
2. II. Contratação IRREGULAR pela Administração Pública NÃO forma vínculo com o Estado (por causa do Art. 37, II CF).
3. III. Não forma vínculo a contratação de serviços de VIGILÂNCIA (Lei 7.102/1983), CONSERVAÇÃO, LIMPEZA e de SERVIÇOS ESPECIALIZADOS ligados à atividade-MEIO do tomador, desde que inexistente pessoalidade e subordinação direta.
4. IV. O inadimplemento das obrigações trabalhistas pelo empregador implica responsabilidade SUBSIDIÁRIA do tomador, incluída a Administração, se tiver participado da relação processual e constar do título executivo judicial.
5. V. Responsabilidade subsidiária da Administração PRESSUPÕE culpa in vigilando na fiscalização do contrato (decorrente do RE 760.931/STF).
6. VI. A responsabilidade subsidiária abrange TODAS as verbas decorrentes da condenação, inclusive rescisórias.

RE 958.252/STF (2018, repercussão geral)

Tese fixada: "É LÍCITA a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante."

IMPACTO: derrubou, no SETOR PRIVADO, a limitação da Súmula 331 a atividade-meio. Agora, empresa privada pode terceirizar qualquer atividade (inclusive fim).

E no SETOR PÚBLICO?

O RE 958.252 NÃO se aplica diretamente à Administração, porque aqui há o filtro constitucional do Art. 37, II CF. Persiste o regime do Decreto 9.507/2018 e o rigor da Súmula 331, II (contratação irregular não gera vínculo com o Estado).

O Ministro Supremo decide

"Em voto que proferi no RE 760.931, deixei claro: a mera inadimplência do contratado não transfere automaticamente a responsabilidade à Administração. Exige-se comprovação de culpa in vigilando. O ônus probatório é de quem alega a omissão fiscalizadora. Sem prova de falha, não há condenação subsidiária." Palavra final: culpa precisa ser demonstrada, não presumida.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

4 Responsabilidade da Administração tomadora

Subsidiária × solidária

Culpa in vigilando

Conceito decisivo. A Administração responde SE houver omissão na fiscalização. Exemplos de culpa:

• Não conferir regularidade fiscal e trabalhista da contratada a cada pagamento.
• Não reter parcelas do contrato quando há indícios de inadimplemento.
• Manter o contrato mesmo com evidências de descumprimento sistemático.
• Não substituir a contratada irregular.

Retenção cautelar de valores

A Lei 14.133/2021 (Art. 121) autoriza a Administração a RETER valores do contrato para, diretamente, pagar verbas trabalhistas ou previdenciárias inadimplidas pela contratada. É mecanismo de proteção aos trabalhadores e de defesa da Administração contra responsabilização futura.

STF RE 760.931 (2017)

Tese fixada: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado NÃO transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do Art. 71, parágrafo 1º, da Lei 8.666/93."

Leitura: a responsabilidade EXISTE (Súmula 331, IV TST), mas depende de comprovação de culpa. Não é presumida.

Dotôra Soffya explica

A grande prova de prática é a fiscalização documentada. Um órgão que guarda os relatórios mensais de verificação de folha, FGTS, INSS e certidões negativas tem defesa técnica forte. Quem não documenta fica exposto à presunção de falha. A fiscalização é também escudo jurídico.

★ Mapa mental

Síntese

Na Administração, terceirização é regida por Decreto 9.507/2018 e limitada pelo Art. 37, II CF. Quatro vedações expressas. Súmula 331 TST fixa licitude e responsabilidade; RE 958.252 liberou o setor privado; RE 760.931 exigiu culpa in vigilando para condenar o Estado.

⚡ Revisão relâmpago

1. Terceirização. Contratação de serviços via empresa interposta.
2. Limite constitucional. Art. 37, II CF , concurso público para cargo/emprego na Administração.
3. Decreto 9.507/2018. Regulamenta terceirização no Executivo federal. Revogou Dec. 2.271/1997.
4. Art. 2º Dec. 9.507. Execução indireta para atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares.
5. Art. 3º Dec. 9.507. Quatro vedações: decisão, estratégicas, poder de polícia/regulação/outorga/sanção, plano de cargos.
6. Súmula 331 TST. Seis incisos; base da licitude e responsabilidade.
7. S. 331, II. Contratação irregular pela Administração não gera vínculo com o Estado.
8. S. 331, III. Atividade-meio (vigilância, limpeza, conservação) é lícita.
9. S. 331, IV. Inadimplemento gera responsabilidade SUBSIDIÁRIA do tomador.
10. S. 331, V. Administração responde subsidiariamente com culpa in vigilando.
11. RE 958.252/STF. Liberou terceirização ampla no SETOR PRIVADO.
12. RE 760.931/STF. No público, inadimplemento NÃO transfere automaticamente responsabilidade; exige culpa.
13. Culpa in vigilando. Omissão fiscalizadora. Exemplos: não exigir certidões, não reter valores.
14. Retenção cautelar. Lei 14.133/2021, Art. 121. Administração pode reter para quitar encargos.
15. Subsidiária × solidária. Subsidiária é regra; solidária exige previsão legal específica.
16. Ônus da prova. De quem alega a culpa in vigilando. Não se presume.
17. Fiscalização documentada. Melhor defesa da Administração.

Aula fechada!

Tema curto mas denso. Agora, as 10 questões. Foque no Art. 3º do Decreto 9.507 e na distinção entre as teses do RE 958.252 e do RE 760.931.

Q 10 questões comentadas

Todas as 10 são construídas (técnicas idênticas às bancas que cobram o tema: CESPE, FCC, FGV, VUNESP), com comentário do Prof. Affonsinho em cada uma.

Instruções do Prof. Affonsinho

Antes de olhar o gabarito, decida: qual a sua alternativa e por quê. Depois, confira. Se errou, volte ao módulo correspondente.

Q1 · Comentada (C/E)

Enunciado. Julgue o item a seguir sobre terceirização na Administração Pública.

"A terceirização, na Administração Pública federal, é regida pelo Decreto 9.507/2018, que admite a execução indireta de atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares às competências legais do órgão."

Gabarito: CERTO.

Prof. Affonsinho comenta

Afirmação literal do Art. 2º do Decreto 9.507/2018. A chave são três adjetivos: acessórias, instrumentais OU complementares. A banca testa, nessas questões, se o candidato memorizou os três.

Quando aparecer variação como "acessórias apenas" ou "fim", está errado. Memorize a trinca. E lembre-se: esse Decreto regula SÓ o Executivo federal. Estados, Municípios e DF podem ter decretos próprios com regramento próximo, mas não idêntico.

Q2 · Comentada (gabarito E)

Enunciado. Conforme o Decreto 9.507/2018, NÃO serão objeto de execução indireta (terceirização) os serviços:

1. de limpeza e conservação predial.
2. de fornecimento de alimentação em refeitórios.
3. de transporte operacional de servidores.
4. de apoio administrativo geral, como copa.
5. que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de sanções.

Gabarito: E.

Prof. Affonsinho comenta

O Art. 3º, III, do Decreto 9.507/2018 é expresso em VEDAR a terceirização dos serviços relacionados ao poder de polícia, regulação, outorga de serviços públicos e aplicação de sanções. Faz todo sentido: são núcleos típicos do poder estatal. Não se terceiriza fiscal, agente de polícia, auditor, julgador administrativo.

As alternativas A a D são exemplos clássicos de atividades ACESSÓRIAS, terceirizáveis sem problema. Limpeza, conservação, alimentação, transporte, copa , tudo apoio instrumental.

Macete para memorizar as quatro vedações do Art. 3º: (i) decisão institucional; (ii) estratégicas com controle de processos/tecnologia; (iii) poder de polícia/regulação/outorga/sanção; (iv) dentro do plano de cargos. Quatro eixos, quatro grupos.

Q3 · Comentada (C/E)

Enunciado. Julgue o item seguinte com base na Súmula 331 do TST.

"A contratação irregular de trabalhador pela Administração Pública, mediante empresa interposta, gera vínculo empregatício direto entre o trabalhador e o órgão público contratante."

Gabarito: ERRADO.

Prof. Affonsinho comenta

Afirmação ERRADA porque contradiz o inciso II da Súmula 331: "A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, NÃO gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou fundacional."

A razão é o Art. 37, II CF: para entrar em cargo ou emprego público exige-se CONCURSO PÚBLICO. Se se admitisse vínculo automático pela irregularidade da terceirização, o próprio concurso seria burlado. A Súmula preserva o regime constitucional.

O que o trabalhador pode fazer? Pleitear reparação trabalhista em face do empregador real (a empresa contratada) e, subsidiariamente, da Administração, se esta incorrer em culpa in vigilando. Vínculo direto com o Estado, não. Reparação, sim.

Q4 · Comentada (gabarito B)

Enunciado. Em caso de terceirização irregular por órgão público, qual a consequência CORRETA conforme a jurisprudência consolidada?

1. Formação de vínculo empregatício direto entre o trabalhador e o ente público, com pagamento de verbas rescisórias pela Administração.
2. Ausência de vínculo empregatício com a Administração, remanescendo apenas responsabilidade subsidiária do ente público na hipótese de comprovada culpa in vigilando.
3. Anulação automática de todos os contratos firmados com a Administração, com devolução integral dos valores pagos.
4. Formação de vínculo estatutário, com direito a estabilidade e aposentadoria pelo regime próprio.
5. Ausência de qualquer consequência jurídica, pois a terceirização é plenamente livre após o RE 958.252 do STF.

Gabarito: B.

Prof. Affonsinho comenta

A alternativa B combina as duas teses consolidadas: Súmula 331, II (sem vínculo com a Administração) + Súmula 331, IV e V (responsabilidade subsidiária com culpa in vigilando). É a síntese correta do regime.

A A erra porque cria vínculo, o que viola o Art. 37, II CF. A C é fantasia: anulação automática não existe; há apurações caso a caso. A D confunde celetista com estatutário (este, por concurso). A E faz leitura errada do RE 958.252: a decisão liberou terceirização no setor privado, mantida a responsabilidade subsidiária; no setor público, o filtro do Art. 37 II CF continua limitante.

Memorize a fórmula: "Sem vínculo com o Estado + responsabilidade subsidiária com culpa." É a cola universal para esse tipo de questão.

Q5 · Comentada (C/E)

Enunciado. Julgue o item.

"Conforme a tese de repercussão geral fixada pelo STF no RE 760.931, o mero inadimplemento das verbas trabalhistas pelo empregador transfere AUTOMATICAMENTE a responsabilidade à Administração Pública contratante."

Gabarito: ERRADO.

Prof. Affonsinho comenta

Errado. A tese do RE 760.931 (2017, repercussão geral) é exatamente a OPOSTA: o inadimplemento NÃO transfere automaticamente a responsabilidade ao Poder Público. A transferência exige demonstração de culpa in vigilando (omissão na fiscalização).

A tese literal, que a banca adora pedir: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do Art. 71, parágrafo 1º, da Lei 8.666/93."

Atenção: o RE 760.931 não afastou a Súmula 331, IV TST. Apenas exigiu prova da culpa, impedindo responsabilização presumida. Ou seja, subsidiária continua possível, mas com ônus da prova redistribuído.

Q6 · Comentada (gabarito C)

Enunciado. Sobre a incidência da tese do RE 958.252 do STF (liberação ampla da terceirização), é correto afirmar:

1. Aplica-se integralmente à Administração Pública, que pode terceirizar cargos típicos mesmo sem concurso público.
2. Revogou a Súmula 331 do TST em todos os seus incisos, tanto para o setor público quanto para o privado.
3. Incide no setor privado, permitindo terceirização de atividade-fim; no setor público permanecem os limites do Art. 37, II CF e do Decreto 9.507/2018.
4. Derrogou expressamente o Decreto 9.507/2018, sendo hoje livre a terceirização em qualquer entidade pública.
5. Transformou a responsabilidade subsidiária da Administração em solidária.

Gabarito: C.

Prof. Affonsinho comenta

A C é a síntese exata. O RE 958.252, julgado em 2018, fixou no setor PRIVADO a licitude de terceirização de qualquer atividade (inclusive fim), mantida a responsabilidade subsidiária da tomadora. No setor PÚBLICO, o caminho é distinto: o Art. 37, II CF impõe concurso público, e o Decreto 9.507/2018 mantém o rol de vedações do Art. 3º.

A A é absurda porque violaria o Art. 37, II CF. A B é falsa: a Súmula 331 foi mantida no que diz respeito ao setor público e à responsabilização. A D inventa revogação tácita que não existe. A E inverte o regime: a responsabilidade da Administração continua SUBSIDIÁRIA, não se tornou solidária.

Dica de guerra: o STF tem jurisprudência consolidada diferenciando os dois setores. Sempre que ver o RE 958.252 mencionado em questão de concurso, desconfie de alternativas que pretendem aplicá-lo ao setor público sem ressalva. É armadilha clássica.

Q7 · Comentada (C/E)

Enunciado. Julgue o item seguinte.

"A culpa in vigilando da Administração Pública na fiscalização do contrato de terceirização, para fins de responsabilização subsidiária, presume-se pela simples existência do inadimplemento trabalhista pelo contratado, cabendo à Administração o ônus de provar a regularidade da fiscalização."

Gabarito: ERRADO.

Prof. Affonsinho comenta

Errado na parte final. O STF no RE 760.931 fixou que o ônus da prova é DO AUTOR (trabalhador ou Ministério Público do Trabalho), não da Administração. Isto é: quem alega a culpa in vigilando deve demonstrá-la com provas concretas.

Ainda assim, a questão está parcialmente correta na primeira parte: a culpa in vigilando é, sim, pressuposto para a responsabilização subsidiária. O erro está em inverter o ônus probatório.

Consequência prática: a Administração que documenta rigorosamente a fiscalização (checklists, relatórios, exigência de certidões, retenção cautelar) tem defesa técnica robusta. Quem não documenta fica exposto, mesmo assim a culpa precisa ser alegada e provada. Não se presume.

Q8 · Comentada (gabarito D)

Enunciado. A retenção cautelar, prevista na Lei 14.133/2021 (Art. 121), em contratos de terceirização tem como objetivo:

1. Elidir a culpa in vigilando da Administração de forma automática e incondicional.
2. Transformar a responsabilidade subsidiária em solidária.
3. Criar vínculo empregatício direto entre os trabalhadores da contratada e a Administração.
4. Permitir que a Administração pague diretamente verbas trabalhistas e previdenciárias inadimplidas pela contratada, por conta dos valores retidos.
5. Anular automaticamente o contrato administrativo em caso de inadimplemento.

Gabarito: D.

Prof. Affonsinho comenta

A D é a definição funcional da retenção cautelar. O Art. 121 da Lei 14.133/2021 autoriza a Administração a RETER dos pagamentos contratuais os valores necessários para, ela mesma, quitar verbas trabalhistas ou previdenciárias inadimplidas pela contratada. É mecanismo protetivo dos trabalhadores E de defesa da Administração.

A A exagera: a retenção é FORTE INDÍCIO de diligência, mas não elimina automaticamente a discussão sobre culpa in vigilando. Ajuda, não resolve. A B confunde regimes. A C violaria o Art. 37, II CF. A E inventa consequência que não está na lei.

Importante: a retenção cautelar é preventiva, documentada, e deve seguir procedimento formal com notificação da contratada. É ferramenta nova (Lei 14.133 é de 2021) que vem sendo muito cobrada nos concursos recentes. Estude o Art. 121.

Q9 · Comentada (gabarito B)

Enunciado. Conforme o Art. 3º do Decreto 9.507/2018, quais das atividades abaixo NÃO podem ser objeto de terceirização no Poder Executivo federal? Assinale a alternativa que indica TODAS as atividades VEDADAS.

I. Serviços de aplicação de sanções administrativas.

II. Serviços de limpeza de instalações.

III. Atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão.

IV. Serviços relacionados à tomada de decisão nas áreas de planejamento e controle.

V. Transporte operacional de servidores.

1. I, II e III.
2. I, III e IV.
3. II, III e V.
4. I, II, III e IV.
5. Todas as afirmativas estão corretas.

Gabarito: B.

Prof. Affonsinho comenta

Vamos item a item. O Art. 3º do Decreto 9.507/2018 lista quatro vedações.

I (VEDADA): aplicação de sanções é atividade vinculada ao poder de polícia e punitivo. Art. 3º, III.

II (PERMITIDA): limpeza é exemplo clássico de atividade instrumental. Art. 2º permite expressamente.

III (VEDADA): atividades inerentes ao plano de cargos do órgão , Art. 3º, IV.

IV (VEDADA): tomada de decisão em planejamento e controle , Art. 3º, I.

V (PERMITIDA): transporte operacional é serviço acessório, terceirizável.

Vedadas: I, III e IV. Resposta B.

Nessas questões de "marque todas as vedações", leia cada item isoladamente, marque + ou , ao lado, depois combine. Não tente resolver de cabeça; é armadilha para errar por distração.

Q10 · Comentada (gabarito D)

Enunciado. Sobre a terceirização na Administração Pública federal, assinale a alternativa CORRETA.

1. Após o RE 958.252 do STF, a Administração pode terceirizar qualquer atividade, inclusive aquelas típicas de cargos públicos.
2. A Súmula 331 do TST foi integralmente superada pela jurisprudência do STF em relação ao setor público.
3. A responsabilidade da Administração é solidária em qualquer hipótese de inadimplemento trabalhista pela contratada.
4. Aplica-se o Decreto 9.507/2018, que veda terceirização de atividades ligadas a poder de polícia, regulação, outorga de serviços públicos e aplicação de sanções, respeitando-se a reserva de concurso do Art. 37, II CF.
5. A contratação irregular de trabalhador por empresa interposta, pela Administração, gera vínculo estatutário com direito a estabilidade.

Gabarito: D.

Prof. Affonsinho comenta

A alternativa D é a síntese completa do regime: Decreto 9.507/2018 (fonte regulamentar), rol do Art. 3º (vedações de atividade típica de Estado) e limite constitucional do Art. 37, II (reserva de concurso). Três pilares, uma resposta.

A A é falsa pela razão já vista: Art. 37, II CF é intransponível. A B exagera: o STF não "superou integralmente" a Súmula 331; apenas a refinou no setor privado (RE 958.252) e impôs o ônus da prova no público (RE 760.931). A C inverte o regime (a regra é subsidiária). A E é o maior absurdo: Súmula 331, II TST não gera vínculo; e seria vínculo celetista, nunca estatutário.

Última dica da aula: em toda questão de terceirização no setor público, desconfie quando a alternativa for muito radical ("qualquer atividade", "sempre", "integralmente"). O regime é cheio de calibragens: é lícito, mas com limites; gera responsabilidade, mas subsidiária; depende de culpa; respeita o concurso. Conhecer os filtros = acertar as questões.