Sumário

Sete módulos sistematizando todos os controles sobre a Administração Pública: quem controla, como controla, quais limites. Da autotutela interna ao controle social, passando por controle parlamentar, TCU, judicial e remédios constitucionais.

1. Conceito e classificações

   Tipos de controle e critérios
   p. 04
2. Controle administrativo (interno)

   Autotutela, Súmula 473, hierarquia × finalística
   p. 07
3. Controle legislativo (parlamentar)

   Congresso, CPI, sustação de atos
   p. 11
4. Controle externo pelo TCU

   CF Arts. 70-75, natureza, competências
   p. 14
5. Controle jurisdicional (judicial)

   Limites, mérito × legalidade
   p. 17
6. Remédios constitucionais

   MS, HD, HC, ação popular, ACP, MI
   p. 20
7. Controle social e conselhos

   Ouvidorias, conselhos, transparência
   p. 23
8. Mapa mental e revisão

   A aula em duas páginas
   p. 25
9. 10 questões comentadas

   No padrão das bancas CESPE e FCC
   p. 27

Meta desta aula

Dominar os quatro vetores de controle sobre a Administração, distinguir controle de legalidade × mérito, compreender o papel do TCU e do Judiciário, e aplicar os remédios constitucionais adequados a cada situação concreta.

O que você vai aprender

O Fuffu orienta

Tema-rio. Reúne conceitos de toda a disciplina. Fixa o eixo: quem controla, o que controla, com que limites. Tudo aqui.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

1 Conceito e classificações

Definição

Controle da Administração Pública é o conjunto de instrumentos jurídicos e administrativos destinados a FISCALIZAR, ORIENTAR, RETIFICAR ou PUNIR a atuação dos órgãos e entidades administrativas, garantindo a aderência à legalidade, moralidade, eficiência e demais princípios constitucionais.

O controle é uma GARANTIA. Garante a juridicidade da ação estatal e, indiretamente, os direitos dos administrados. Sem controle, a Administração seria soberana, o que contraria o próprio Estado Democrático de Direito.

Classificação por ÓRGÃO que exerce

• Controle administrativo: exercido pela própria Administração sobre si mesma (autotutela, hierarquia, supervisão ministerial).
• Controle legislativo: exercido pelo Poder Legislativo (direto ou com auxílio do TCU).
• Controle judicial: exercido pelo Poder Judiciário, mediante provocação, sobre atos administrativos.
• Controle social: exercido pela sociedade civil, por meio de ouvidorias, conselhos, ação popular e outros mecanismos.

Classificação por ÂMBITO

• Interno: dentro da própria estrutura administrativa. Ex: chefe revisa ato do subordinado. CF Art. 74 dispõe sobre o sistema de controle interno.
• Externo: exercido por órgão estranho à estrutura controlada. Ex: TCU sobre órgãos da Administração; Judiciário sobre ato da Administração.

Classificação por MOMENTO

• Prévio (preventivo): antes da conduta ou do ato. Ex: autorização legislativa para alienação de bem imóvel.
• Concomitante: durante a execução. Ex: fiscalização de contrato em curso.
• Posterior (corretivo ou repressivo): após a prática. Ex: anulação de ato por vício de legalidade.

Classificação por INICIATIVA

• De ofício: iniciado pela própria autoridade, sem provocação externa.
• Provocado: iniciado em razão de requerimento ou recurso de terceiro.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

A multiplicidade de classificações não é acadêmica à toa. Ela capta a riqueza do fenômeno do controle. Um mesmo ato pode ser objeto de controle administrativo (interno, de ofício, prévio), legislativo (externo, provocado, posterior) e judicial (externo, provocado, posterior). O entrelaçamento é virtude do sistema, não confusão.

Classificação por OBJETO

• Controle de legalidade: verifica a conformidade do ato com a lei e com o ordenamento jurídico em sentido amplo (inclui Constituição, regulamentos, princípios).
• Controle de mérito: verifica a conveniência e a oportunidade do ato. Avalia a escolha discricionária da Administração sob os aspectos de adequação, necessidade e economicidade.

Quem controla o quê?

Súmulas fundamentais do STF sobre autotutela

A Súmula 473 é eixo: anular (ilegalidade) ou revogar (conveniência/oportunidade), respeitados direitos adquiridos, sem prejuízo do controle judicial. É a base da AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.

Relação com a autotutela

Autotutela é o poder-dever da Administração de rever seus próprios atos. Tem dois conteúdos:

• Autotutela de legalidade: anular atos ilegais (Súmula 473).
• Autotutela de conveniência: revogar atos inoportunos (Súmula 473).

Prazo decadencial para anular: 5 anos se o ato gerou efeitos favoráveis ao destinatário de boa-fé (Art. 54 Lei 9.784/1999).

Coach Jeff, colar

Quadro mental: Administração pode anular (ilegal) e revogar (inoportuno). Legislativo controla legalidade e economicidade (via TCU). Judiciário só legalidade ampla. Súmula 473 é a rainha do tema.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

2 Controle administrativo

Controle administrativo é o que a Administração Pública exerce sobre si mesma. É interno (quando ocorre dentro do mesmo órgão ou pela mesma Administração) e fundado no poder-dever de autotutela.

Fundamentos

• Autotutela: Súmulas 346 e 473 STF.
• Hierarquia: permite que o superior controle o inferior.
• Supervisão ministerial: controle finalístico da Administração Direta sobre a Indireta.
• Lei 9.784/1999: Processo Administrativo Federal, trata de revisão, recursos, prazos.

Espécies

1. Controle hierárquico: entre órgãos de mesma entidade. Ilimitado em princípio (o superior pode tudo o que o inferior pode).
2. Controle finalístico (supervisão ministerial): da Administração Direta sobre a Indireta (autarquias, fundações, empresas estatais). LIMITADO aos termos da lei instituidora; não é hierárquico, é de tutela.

Supervisão ministerial: pegadinha clássica

A supervisão ministerial exercida sobre AUTARQUIAS NÃO É CONTROLE HIERÁRQUICO. É controle FINALÍSTICO, limitado aos termos da lei que criou a autarquia. O STF e o STJ são firmes: autarquias gozam de autonomia administrativa e a Administração Direta NÃO pode dar ordens diretas ao dirigente da autarquia em matérias próprias dela. Pode, sim, controlar metas, verificar se a lei está sendo cumprida, fiscalizar financeiramente.

Instrumentos do controle administrativo

• Recurso hierárquico: contra ato de autoridade inferior, dirigido à autoridade superior.
• Recurso administrativo: termo genérico para impugnação de decisão administrativa.
• Reclamação administrativa: contra ato ou omissão da Administração, em favor do administrado.
• Pedido de reconsideração: à mesma autoridade que proferiu a decisão.
• Representação: MEIO por excelência para DENUNCIAR IRREGULARIDADES feitas na própria Administração. É o canal para apontar ilegalidade ou ato de improbidade.
• Revisão: reexame do ato em hipóteses específicas (ex: surgimento de fatos novos).

Pegadinha da Dotôra Soffya

Cuidado: a banca cobra diferenças sutis entre REPRESENTAÇÃO, RECLAMAÇÃO, RECURSO e RECONSIDERAÇÃO. Guarde: REPRESENTAÇÃO é o instrumento para DENUNCIAR IRREGULARIDADES na própria Administração. Reclamação é para defender direito individual. Recurso é para impugnar decisão. Pedido de reconsideração é para a mesma autoridade revisar sua própria decisão.

Lei 9.784/1999 (processo administrativo federal)

Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta. Principais regras sobre controle:

• Art. 53: "A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos."
• Art. 54: direito da Administração de anular atos que gerem efeitos favoráveis ao destinatário decai em 5 anos, contados da prática do ato, salvo comprovada má-fé.
• Art. 55: em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
• Arts. 56-65: regulam os RECURSOS ADMINISTRATIVOS. Prazo para interposição: 10 dias. Prazo para decisão: 30 dias, prorrogáveis.

Reformatio in pejus no recurso administrativo

Art. 64 Lei 9.784: "O órgão competente para decidir o recurso poderá CONFIRMAR, MODIFICAR, ANULAR ou REVOGAR, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência."

Parágrafo único: "Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão." ADMITE-SE reformatio in pejus, mas exige-se CIÊNCIA prévia ao recorrente para exercício do contraditório.

Coisa julgada administrativa

A decisão administrativa definitiva, transitada em julgado no processo administrativo, é CHAMADA de "coisa julgada administrativa". Mas não vincula o Judiciário. A sentença administrativa é revisável judicialmente.

Ofício × provocação

Quanto à iniciativa, o controle administrativo pode ser:

• De ofício: a Administração inicia por si mesma, no exercício do poder-dever de autotutela.
• Provocado: iniciado por requerimento de interessado, denúncia, representação ou recurso.

O Raffinha complementa

Na minha prova federal, caiu: "a revisão da conduta administrativa em atenção a requerimento ou recurso de servidor público é controle de ofício". ERRADO: é controle PROVOCADO (iniciou por requerimento externo à autoridade). De ofício seria a autoridade, sozinha, decidir revisar. Provocado é quando alguém provoca. Decora essa distinção.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

3 Controle legislativo (parlamentar)

Exercido pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas, Câmaras Municipais). Abrange fiscalização política e financeira. CF Arts. 49, 50, 52 e 70-75.

Natureza

Controle POLÍTICO-ADMINISTRATIVO e FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIO. Abrange LEGALIDADE, LEGITIMIDADE e ECONOMICIDADE. Não alcança, em regra, conveniência e oportunidade (mérito em sentido estrito), mas a economicidade abre uma porta para avaliação de certos aspectos de mérito.

Controle parlamentar DIRETO

Exercido pelos PRÓPRIOS ÓRGÃOS do Parlamento, sem auxílio externo. Exemplos:

• Comissões Parlamentares (permanentes e temporárias), incluindo as CPIs.
• Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI): poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (CF Art. 58, § 3º).
• Convocação de Ministros (CF Art. 50).
• Sustação de atos normativos do Executivo que exorbitem poder regulamentar ou extrapolem limites de delegação (CF Art. 49, V).
• Aprovação, pelo Senado, de nomeações (magistrados, ministros de tribunais superiores, dirigentes de agências reguladoras, entre outros).
• Julgamento de crimes de responsabilidade (Senado, nos termos da CF).

Controle com AUXÍLIO do TCU

O controle externo é exercido pelo CONGRESSO NACIONAL, com AUXÍLIO do Tribunal de Contas da União (CF Art. 71). O TCU não é subordinado ao Legislativo, mas atua em CONJUNTO com ele no controle financeiro e de gestão da Administração.

Sustação de atos normativos: CF Art. 49, V

Instrumento poderoso. Decreto legislativo do Congresso susta ato do Executivo. Não é revogação nem anulação: é SUSTAÇÃO com efeito próprio. No âmbito estadual, por simetria, as Assembleias Legislativas têm a mesma competência sobre atos do Executivo estadual.

Alerta do Examinador

Sustação (CF Art. 49, V) é competência do LEGISLATIVO para atos do EXECUTIVO que exorbitem do poder regulamentar. Caiu em prova: assembleia legislativa que susta decreto estadual por excesso regulamentar exerce CONTROLE POLÍTICO (paralisa o ato do Executivo). Memorize esse dispositivo.

Controle parlamentar: é de mérito?

Questão recorrente. A resposta tradicional: o controle parlamentar é FUNDAMENTALMENTE DE LEGALIDADE, não de mérito. A banca adora afirmar que o controle parlamentar "caracteriza-se como controle de mérito". ERRADO.

No entanto, há matéria onde o Parlamento avalia aspectos que se aproximam de mérito:

• Economicidade: CF Art. 70 inclui economicidade entre os critérios de fiscalização. A economicidade é mérito na acepção de eficiência econômica; por isso, o controle parlamentar abrange esses aspectos.
• Legitimidade: avaliação de aderência aos fins públicos.

Síntese: controle parlamentar é de LEGALIDADE em sentido estrito, mas alcança ECONOMICIDADE e LEGITIMIDADE (que têm componente de mérito amplo). O mérito PURO (conveniência e oportunidade em escolhas discricionárias) não é objeto do controle parlamentar, em regra.

Controle financeiro da CF Art. 70

Cinco dimensões: (i) contábil, (ii) financeira, (iii) orçamentária, (iv) operacional, (v) patrimonial. Três critérios: (a) legalidade, (b) legitimidade, (c) economicidade. Decore: 5 dimensões × 3 critérios.

Competências exclusivas do Congresso (Art. 49 CF)

Rol extenso. Algumas chaves para controle:

• V - Sustar atos do Executivo.
• IX - Julgar anualmente as contas do Presidente.
• X - Fiscalizar os atos do Executivo e da administração indireta.
• XV - Autorizar referendo.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

O Brasil combina o modelo francês (Tribunal de Contas) com o modelo inglês (controle parlamentar robusto). Temos CPIs poderosas, TCU autônomo, Senado aprovando nomeações. Esse arranjo cria um controle parlamentar bastante denso. O examinador cobra os detalhes do Art. 49, do Art. 52 e do Art. 70 da CF. Leia os três com atenção.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

4 Controle externo pelo TCU

O Tribunal de Contas da União é órgão AUXILIAR do Congresso Nacional no controle externo das finanças e gestão públicas. Previsto na CF Arts. 71-75, com espelho nos Tribunais de Contas estaduais, municipais e do Distrito Federal.

Natureza jurídica

O TCU NÃO É subordinado ao Congresso Nacional; é órgão AUXILIAR, com AUTONOMIA funcional, administrativa e financeira. Tem natureza ADMINISTRATIVA (não jurisdicional), apesar do nome "Tribunal". Suas decisões são administrativas, sujeitas a controle judicial em casos específicos.

Competências do TCU (Art. 71 CF)

1. Apreciar as contas do Presidente da República (parecer prévio, em 60 dias).
2. Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.
3. Apreciar, para fins de REGISTRO, a LEGALIDADE de admissões, aposentadorias, reformas e pensões (salvo atos específicos).
4. Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria, da Câmara ou do Senado.
5. Fiscalizar contas nacionais de empresas supranacionais.
6. Fiscalizar aplicação de recursos repassados pela União a Estados, DF e Municípios.
7. Prestar informações solicitadas pelo Congresso.
8. Aplicar sanções (multa, inabilitação para cargo de confiança, declaração de inidoneidade).
9. Assinar prazo para providências.
10. Sustar, em caso de não atendimento, a execução de ATO impugnado.
11. Representar ao Congresso sobre irregularidades.

Peculiaridades importantes

• O TCU JULGA contas dos administradores (expressão forte: é decisão de natureza administrativa, mas com fôlego quase jurisdicional). Do Presidente da República, apenas APRECIA com parecer; quem julga é o Congresso.
• TCU NÃO tem competência para anular ato administrativo, mas pode SUSTAR a execução caso a providência recomendada não seja adotada.
• Sobre contratos, o poder do TCU é de REPRESENTAR ao Congresso para que este adote providências (CF Art. 71, § 1º).

Coach Jeff, colar

Regra de ouro: TCU JULGA contas dos administradores; APRECIA (com parecer) contas do Presidente, quem JULGA é o Congresso. Na questão prática: se cair "TCU julga contas do Presidente", ERRADO. Se cair "TCU aprecia, mediante parecer prévio, as contas do Presidente", CERTO.

Jurisprudência consolidada sobre o TCU

• STF, MS 24.268: o TCU pode determinar a correção de ilegalidades em atos administrativos, sob pena de sustação.
• STF, MS 23.550: processo administrativo no TCU deve respeitar contraditório e ampla defesa.
• STF, RE 636.553 (Tema 445): o prazo para o TCU apreciar aposentadorias, reformas e pensões é de CINCO ANOS, a contar da chegada ao TCU. Transcorrido esse prazo, presume-se legítimo o ato para todos os fins.
• STF, ADI 4.190: TCU pode aplicar sanções de multa e inidoneidade, no âmbito de suas competências.
• STF, Súmula Vinculante 3: "Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão."

Súmula Vinculante 3 em detalhe

Regra geral: nos processos do TCU, se a decisão puder anular ou revogar ato que beneficie o interessado, é obrigatório contraditório e ampla defesa.

EXCEÇÃO: a apreciação INICIAL de aposentadoria, reforma ou pensão dispensa o contraditório (porque é ato complexo, cuja validade depende do referendo do TCU; só após a aprovação o servidor adquire o direito). ATENÇÃO: nesse caso inicial, não é obrigatório o contraditório.

Exceção da exceção (RE 636.553): após CINCO ANOS da chegada ao TCU, se este não apreciou, o ato ganha definitividade e, para impugná-lo, deve-se observar contraditório e ampla defesa.

Economicidade como critério

O TCU aplica o critério da ECONOMICIDADE em suas fiscalizações (CF Art. 70). Significa avaliar se o uso dos recursos públicos foi o mais eficiente possível, dentro das finalidades. Essa avaliação é um tipo de controle de MÉRITO, incidindo sobre a oportunidade/conveniência da decisão sob a ótica econômica. Tema frequente em provas.

O Doutrinador do STF complica

"Na minha tese de doutorado, sustento que o TCU deveria ter poder para ANULAR diretamente atos administrativos ilegais, sem depender do Congresso. Defendo a INVESTIDURA JURISDICIONAL do TCU em futuras reformas." Tese minoritária e contrária ao desenho constitucional vigente. Em prova, fique com a CF: o TCU atua em apoio ao Congresso, não como tribunal jurisdicional. Suas decisões são administrativas. Doutrina provocadora fica para artigos acadêmicos; a prova cobra a Constituição.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 05

5 Controle jurisdicional (judicial)

Exercido pelo Poder Judiciário mediante provocação. Nunca de ofício. Fundamento: princípio da INAFASTABILIDADE da jurisdição (CF Art. 5º, XXXV): "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito."

Alcance do controle judicial

O Judiciário controla a LEGALIDADE em sentido amplo: lei, Constituição, regulamentos, princípios. Inclui:

• Legalidade estrita.
• Constitucionalidade.
• Moralidade administrativa.
• Razoabilidade e proporcionalidade (doutrina majoritária e jurisprudência do STF aceitam essas categorias como aspecto de legalidade).
• Motivação (teoria dos motivos determinantes).

Limite: mérito administrativo

O Judiciário NÃO controla o MÉRITO (conveniência e oportunidade) das escolhas administrativas discricionárias. Se o administrador, dentro da lei, escolhe a opção A ou a opção B, ambas legais, o Judiciário NÃO pode impor a outra escolha. Tema clássico e muito cobrado.

EXCEÇÃO: quando o ato discricionário viola razoabilidade, proporcionalidade, ou há desvio de poder (ato formalmente legal mas com finalidade desviada), o Judiciário PODE controlar. Aí não é controle de mérito propriamente, mas de LEGALIDADE em sentido amplo.

Controle judicial é sempre PROVOCADO

Nunca de ofício. O Judiciário atua quando há demanda (ação popular, mandado de segurança, ação civil pública, ação ordinária indenizatória, etc.). Não sai fiscalizando por conta própria.

Quem pode provocar

• Qualquer cidadão: ação popular (Art. 5º, LXXIII CF) para anulação de atos lesivos ao patrimônio público.
• Ministério Público: ação civil pública, mandado de segurança coletivo, outras.
• Defensoria Pública: ações para tutela de vulneráveis.
• Pessoa com direito líquido e certo: mandado de segurança (individual ou coletivo).
• Sindicatos e associações: MS coletivo, dentro de sua área.

Cisão: Judiciário × TCU × Legislativo × Administração

Cada órgão tem seu papel. O Judiciário não revê decisões do TCU, salvo ilegalidade ou vício processual. O Judiciário não invade a esfera parlamentar (CPIs, sustação de atos). O Legislativo não faz o controle judicial. A Administração não julga conflitos com definitividade (sua decisão é administrativa, revisável judicialmente).

Alerta do Examinador

Pergunta clássica: "A competência do Poder Judiciário quanto ao controle restringe-se ao mérito e à legalidade do ato impugnado." ERRADO. O Judiciário controla LEGALIDADE (em sentido amplo), não mérito. A banca inverte na hora de cobrar. Fique atento.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 06

6 Remédios constitucionais

São instrumentos processuais previstos na CF/88 (Art. 5º, LXVII a LXXVII) destinados a provocar o controle jurisdicional contra atos lesivos a direitos.

Habeas corpus (HC)

Art. 5º, LXVIII CF. Tutela a liberdade de locomoção ameaçada ou violada por ilegalidade ou abuso de poder. Pode ser repressivo ou preventivo (salvo-conduto). Gratuito e sem necessidade de advogado. Legitimidade para impetrar: qualquer pessoa, a favor de si ou de terceiro.

Mandado de segurança (MS)

Art. 5º, LXIX CF. Protege direito líquido e certo não amparado por HC ou HD, contra ato ilegal ou abusivo de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Prazo de 120 dias para impetração. MS COLETIVO (Art. 5º, LXX): para partidos políticos com representação no Congresso, sindicatos, entidades de classe e associações.

Mandado de injunção (MI)

Art. 5º, LXXI CF. Cabível quando falta norma regulamentadora torna inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. Lei 13.300/2016 disciplina o procedimento.

Habeas data (HD)

Art. 5º, LXXII CF. Para assegurar o CONHECIMENTO de informações relativas ao impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; e para a RETIFICAÇÃO desses dados. Lei 9.507/1997 disciplina.

Ação popular

Art. 5º, LXXIII CF. Qualquer CIDADÃO (eleitor) pode propor para ANULAR ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. Lei 4.717/1965 disciplina. Não precisa demonstrar prejuízo individual; o interesse é difuso.

Ação civil pública (ACP)

Lei 7.347/1985. Instrumento da tutela coletiva: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, ordem urbanística, honra e dignidade, interesses difusos e coletivos. Legitimados: Ministério Público, Defensoria Pública, Administração Pública direta e indireta, associações com mais de um ano de existência. Relevante para controle da Administração quando afeta direitos coletivos.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Esse conjunto de remédios é chamado "direitos-garantia" pelos constitucionalistas. Garantem a efetividade de outros direitos fundamentais. Muitas perguntas de concurso cruzam direito administrativo e constitucional: "qual o instrumento adequado para...". Memorize os 6 remédios: HC, MS, MI, HD, ação popular, ACP. Saiba o objeto e os legitimados de cada um.

MS e HD são remédios SEMPRE PROVOCADOS

Pegadinha frequente: "o mandado de segurança e o habeas data são remédios constitucionais utilizados para a realização do controle judicial da administração pública, controle esse que pode ocorrer por provocação OU DE OFÍCIO." ERRADO.

O controle judicial é SEMPRE PROVOCADO. MS e HD, como todos os remédios constitucionais, dependem de ação (impetração). Nunca de ofício.

MS: requisitos

• DIREITO LÍQUIDO E CERTO: direito demonstrado de plano por prova documental, sem necessidade de dilação probatória.
• ATO ILEGAL OU ABUSIVO: vício de legalidade no ato de autoridade.
• AUTORIDADE PÚBLICA ou AGENTE de pessoa jurídica no exercício de atribuição do Poder Público.
• Prazo DECADENCIAL de 120 dias da ciência do ato.

MS coletivo (Art. 5º, LXX CF)

Legitimados:

• Partido político com REPRESENTAÇÃO no Congresso Nacional.
• Organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos UM ANO.

HD: peculiaridades

• Objeto: conhecer ou retificar dados pessoais em bancos públicos.
• Não serve para obter dados de terceiros.
• Lei 9.507/1997: prévio pedido administrativo de conhecimento/retificação, com negativa ou omissão.

Ação popular: peculiaridades

• Cidadão = eleitor (com título em dia).
• Não precisa demonstrar prejuízo individual.
• Abrange ato LESIVO: patrimônio público, moralidade, meio ambiente, patrimônio histórico e cultural.
• Lei 4.717/1965 detalha.

Dica do Fuffu

Alocando os instrumentos: HC = liberdade. MS = direito líquido e certo (residual). MI = falta de norma. HD = dados pessoais. Ação popular = patrimônio público. ACP = direitos coletivos. Decore essa tabela e responde bem qualquer questão cruzada.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 07

7 Controle social

Controle exercido pela SOCIEDADE CIVIL sobre a Administração Pública. Traduz a ideia de democracia participativa e complementa os controles institucionais (administrativo, legislativo, judicial).

Fundamentos constitucionais

• CF Art. 1º, parágrafo único: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou DIRETAMENTE, nos termos desta Constituição."
• CF Art. 5º, XXXIII: direito de obter dos órgãos públicos informações.
• CF Art. 5º, LXXIII: ação popular.
• CF Art. 37, § 3º: lei disciplinará formas de participação do usuário na administração.
• CF Art. 74, § 2º: qualquer cidadão pode denunciar irregularidades aos Tribunais de Contas.
• CF Art. 204, II: participação da população em políticas de assistência social.
• CF Art. 216-A: Sistema Nacional de Cultura, com participação da sociedade.

Instrumentos

• Ouvidorias: recebem reclamações, sugestões, denúncias e elogios.
• Conselhos de políticas públicas: saúde (CNS), educação (CNE), assistência social (CNAS), entre outros. Com participação paritária entre Estado e sociedade civil.
• Conferências: espaços amplos de debate e deliberação sobre políticas.
• Audiências e consultas públicas: especialmente em atos normativos e tomada de decisão relevante.
• Plebiscito e referendo: Lei 9.709/1998.
• Iniciativa popular de lei: CF Art. 61, § 2º.

Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011 - LAI)

Instrumento-chave do controle social. Garante acesso a informações públicas, ressalvadas hipóteses de sigilo. Princípio: publicidade como regra, sigilo como exceção.

Denúncias aos Tribunais de Contas (CF Art. 74, § 2º)

Poderoso instrumento cidadão. Permite desencadear apuração pelo TCU a partir de denúncia popular, com legitimidade ampla (cidadão, partido, associação, sindicato).

O Raffinha complementa

No estudo pra MP, memorizei o "quarteto do controle": administrativo, legislativo, judicial, social. Cada um com seu mecanismo. Ouvidorias, conselhos, LAI, denúncia ao TCU e ação popular são as armas do cidadão. Controle social é tema em crescimento nas bancas.

★ Mapa mental

Síntese

Quatro vetores de controle sobre a Administração: administrativo (autotutela), legislativo (parlamentar + TCU), judicial (só legalidade, sempre provocado) e social (participação cidadã). Cada um com instrumentos próprios. Decore os nomes, os artigos da CF, os limites e os instrumentos. Tema de alta cobrança em concursos.

⚡ Revisão relâmpago

1. Controle. Mecanismos de fiscalização, orientação, retificação e sanção sobre a Administração.
2. Classificação por órgão. Administrativo, legislativo, judicial, social.
3. Classificação por âmbito. Interno × externo.
4. Classificação por momento. Prévio, concomitante, posterior.
5. Iniciativa. De ofício × provocado.
6. Objeto. Legalidade × mérito.
7. Autotutela. Súmulas 346 e 473 STF. Anular (ilegal) ou revogar (inoportuno).
8. Art. 54 Lei 9.784. 5 anos para anular atos que gerem efeitos favoráveis, salvo má-fé.
9. Hierárquico. Controle dentro do mesmo órgão, ilimitado em princípio.
10. Supervisão ministerial. Finalístico, NÃO hierárquico. Sobre autarquias e outras entidades da Indireta.
11. Representação. Instrumento para DENUNCIAR IRREGULARIDADES na própria Administração.
12. Controle parlamentar. Direto (CPIs, comissões, sustação Art. 49, V) e com TCU.
13. Sustação. Congresso susta atos do Executivo que exorbitem poder regulamentar (Art. 49, V CF).
14. Art. 70 CF. Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Critérios: legalidade, legitimidade, economicidade.
15. TCU. Auxiliar do Congresso, autônomo. JULGA contas dos administradores.
16. Contas do Presidente. TCU APRECIA (parecer prévio); Congresso JULGA.
17. Súmula Vinculante 3. Contraditório nos processos do TCU, exceto apreciação inicial de aposentadoria.
18. Prazo do TCU. 5 anos para apreciar aposentadorias (RE 636.553).
19. Controle judicial. Só LEGALIDADE em sentido amplo. Nunca mérito puro.
20. Inafastabilidade. CF Art. 5º, XXXV.
21. Remédios. HC, MS, MI, HD, ação popular, ACP.
22. Ação popular. Qualquer CIDADÃO (eleitor). Anula ato lesivo.
23. MS. Direito líquido e certo. Prazo 120 dias.
24. HD. Conhecer ou retificar dados pessoais.
25. Controle social. Ouvidorias, conselhos, LAI, denúncia ao TCU.
26. Art. 74, § 2º CF. Qualquer cidadão pode denunciar ao TCU.

Aula fechada!

26 pontos de revisão. Agora 10 questões reais CESPE 2018 comentadas. Bora conferir seu domínio do tema.

Q 10 questões comentadas

Dez questões REAIS de provas CESPE/CEBRASPE de 2018, todas comentadas pelo Prof. Affonsinho. Leia o enunciado, marque sua resposta antes de consultar o gabarito, depois confira.

Instruções do Prof. Affonsinho

Disciplina de resposta: decida antes de olhar. Ensaie a justificativa. Só depois confira. Se errou, volte ao módulo correspondente e revise o conteúdo.

Q1 · Comentada

Enunciado. Julgue os itens a seguir, referentes a conceitos, tipos e formas de controle na administração pública.

"Os tipos e as formas de controle da atividade administrativa variam segundo o poder, o órgão ou a autoridade que o exercita ou o fundamenta."

Gabarito: CERTO.

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Afirmação correta e de natureza doutrinária. Reflete a classificação multidimensional do controle.

Os tipos e formas de controle variam, sim, segundo MÚLTIPLOS CRITÉRIOS:

• Pelo PODER que exercita: administrativo (Executivo), legislativo (Legislativo), judicial (Judiciário).
• Pelo ÓRGÃO que exercita: administração direta, indireta, CPIs, TCU, tribunais, etc.
• Pela AUTORIDADE que fundamenta: autotutela, hierarquia, supervisão finalística, competência constitucional, etc.

Essa afirmação é da doutrina administrativista consolidada (Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello). Todos partem de classificações similares, reconhecendo a pluralidade de tipos.

Dica: questões com o formato "X varia segundo Y ou Z" tendem a ser corretas, porque refletem a riqueza do direito. Raramente o sistema é unívoco. Desconfie de absolutos e confie em pluralidades bem fundamentadas.

Q2 · Comentada

Enunciado. Com relação ao controle no âmbito da administração pública, julgue os itens seguintes.

"O controle administrativo deriva do poder-dever de autotutela que a administração pública tem sobre seus próprios atos e agentes."

Gabarito: CERTO.

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Afirmação correta. O controle administrativo (também chamado de controle interno) tem como fundamento o PODER-DEVER DE AUTOTUTELA da Administração Pública.

Autotutela é atributo que permite à própria Administração rever seus atos, sem depender de provocação externa (como seria o caso do controle judicial). Está consagrada em duas súmulas fundamentais do STF:

• Súmula 346: "A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos."
• Súmula 473: "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, (...); ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade (...)."

Note o termo "PODER-DEVER": é tanto uma prerrogativa (pode) quanto uma obrigação (deve). A Administração não pode ignorar ilegalidades em seus próprios atos. Precisa rever, anular, corrigir.

Exceção: o ato ilegal que gerou efeito favorável ao destinatário de boa-fé só pode ser anulado pela Administração no prazo de CINCO anos (Art. 54 Lei 9.784/1999). Após esse prazo, estabiliza-se no mundo jurídico.

Para a prova: autotutela é a viga-mestra do controle administrativo interno. Fundamento das Súmulas 346 e 473. Alcança atos e agentes.

Q3 · Comentada

Enunciado. No que concerne ao controle administrativo, o meio utilizado para denunciar irregularidades feitas na própria administração é denominado

1. pedido de reconsideração.
2. representação.
3. recurso administrativo.
4. revisão.
5. reclamação administrativa.

Gabarito: B.

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A alternativa B é a correta. REPRESENTAÇÃO é o meio específico utilizado para DENUNCIAR IRREGULARIDADES feitas na própria Administração.

Distinção dos demais:

A (pedido de reconsideração): instrumento pelo qual o interessado pede à MESMA autoridade que proferiu a decisão para que a reveja. Não é para denunciar irregularidade, é para reanalisar decisão.

C (recurso administrativo): termo genérico para impugnação de decisão administrativa perante autoridade superior. Tem por objeto modificação da decisão, não denúncia de irregularidade.

D (revisão): reexame do ato em hipóteses específicas (surgimento de fatos novos, por exemplo). Não é denúncia.

E (reclamação administrativa): pleito voltado à defesa de direito individual do administrado. Lei 9.784/1999, arts. 56 e seguintes tratam dos recursos; a reclamação é figura correlata mas mais ampla, ligada a direito próprio.

A REPRESENTAÇÃO, por sua vez, tem papel específico de ATIVAR os mecanismos de controle interno e apurar irregularidades. Pode partir de servidor público, administrado ou qualquer cidadão que tome conhecimento de ato irregular. É o instrumento cidadão-institucional por excelência para provocar apuração.

Memorize: REPRESENTAÇÃO = denúncia de irregularidade. Decorou, acertou.

Q4 · Comentada

Enunciado. O controle destinado a investigar a atividade administrativa bem como o resultado alcançado pelo ato praticado de acordo com a conveniência e oportunidade da administração é denominado controle

1. administrativo.
2. legislativo.
3. de legalidade.
4. de mérito.
5. interno.

Gabarito: D.

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A alternativa D é a correta. Controle de MÉRITO é aquele que avalia a CONVENIÊNCIA e OPORTUNIDADE do ato administrativo, bem como o resultado alcançado.

Dois elementos compõem o conceito de MÉRITO ADMINISTRATIVO:

• CONVENIÊNCIA: a Administração julga se o ato é útil ao interesse público, se é oportuno realizá-lo agora, se vale a pena.
• OPORTUNIDADE: avaliação do momento apropriado para realizar o ato, considerando o contexto fático e as prioridades.

O controle DE MÉRITO é, em regra, exercido pela própria Administração (autotutela) e, em certa medida, pelo Legislativo (economicidade, legitimidade). O Judiciário NÃO exerce controle de mérito puro.

Análise das outras:

A (administrativo): descreve o controle PELO ÓRGÃO (quem exerce), não pelo OBJETO (o que é controlado). Conceito distinto.

B (legislativo): idem. Refere-se a quem exerce.

C (de legalidade): examina a conformidade com a lei, não a conveniência/oportunidade. É o OPOSTO do controle de mérito.

E (interno): classificação por ÂMBITO (dentro da estrutura), não por objeto.

Quando a banca pede "controle que avalia conveniência e oportunidade", a resposta certa é MÉRITO. Decore e não erre.

Q5 · Comentada

Enunciado. Sob o aspecto da iniciativa, a revisão de conduta da administração pública ocorrida em atenção a requerimento ou recurso dirigido à autoridade administrativa por um servidor público caracteriza um exemplo de

1. controle por vinculação.
2. controle por subordinação.
3. controle interno.
4. controle de ofício.
5. controle provocado.

Gabarito: E.

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A alternativa E é a correta. CONTROLE PROVOCADO é aquele iniciado em razão de requerimento, recurso, representação ou denúncia de terceiro.

No enunciado, a revisão ocorre em resposta a REQUERIMENTO OU RECURSO dirigido pelo servidor público. Ou seja, há PROVOCAÇÃO EXTERNA à autoridade. Classifica-se, por isso, como controle PROVOCADO (por oposição ao controle DE OFÍCIO, iniciado pela própria autoridade).

Análise das outras:

A (por vinculação): expressão não usual. Se fosse controle VINCULADO, seria outra classificação (ato vinculado × discricionário). Não se aplica aqui.

B (por subordinação): classificação pelo ÂMBITO: é o controle HIERÁRQUICO (dentro de uma mesma estrutura subordinada). Não se confunde com a classificação por INICIATIVA (ofício × provocado).

C (interno): também classificação por ÂMBITO (dentro da Administração). Diferente de "provocado".

D (de ofício): é o oposto de provocado. No enunciado, a iniciativa foi do servidor, não da autoridade.

E (provocado): resposta CORRETA, descreve corretamente a iniciativa externa à autoridade.

Fixe: CRITÉRIO DA INICIATIVA divide em DE OFÍCIO (a autoridade decide sozinha) e PROVOCADO (alguém de fora provoca). Requerimento, recurso, representação, denúncia, tudo isso gera controle provocado.

Q6 · Comentada

Enunciado. No tocante ao controle da administração pública, julgue o item seguinte.

"A supervisão ministerial exercida sobre as autarquias é exemplo de controle administrativo hierárquico."

Gabarito: ERRADO.

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Afirmação ERRADA. A supervisão ministerial sobre autarquias é controle FINALÍSTICO (ou de tutela), NÃO controle hierárquico.

Distinção fundamental:

• Controle HIERÁRQUICO: entre órgãos da MESMA estrutura administrativa, com relação de subordinação. Ex: chefia sobre servidor subordinado dentro do ministério.
• Controle FINALÍSTICO (ou de tutela): entre Administração DIRETA e INDIRETA. Não há subordinação, há VINCULAÇÃO. Limitado aos termos da lei instituidora da entidade.

Autarquias, fundações e empresas estatais integram a Administração INDIRETA. Gozam de autonomia administrativa e financeira. A Administração Direta (ministérios) NÃO PODE dar ordens diretas a elas no núcleo de suas competências legais. Pode, sim, fazer supervisão finalística: verificar cumprimento de metas, fiscalização, controle contábil, orientação geral.

Se fosse hierárquico, a Administração Direta poderia avocar atos, dar ordens diretas, revogar decisões. Não pode. Justamente por isso as autarquias têm AUTONOMIA.

A doutrina e a jurisprudência (STF, STJ) são consolidadas nesse sentido. Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes: a supervisão ministerial é controle de TUTELA, não de hierarquia.

Pegadinha clássica de prova: confundir supervisão ministerial com hierarquia. Não caia. Autarquias = tutela finalística. Relação hierárquica só intra-órgão.

Q7 · Comentada

Enunciado. Com relação ao controle no âmbito da administração pública, julgue os itens seguintes.

"A competência do Congresso Nacional para sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar constitui hipótese de controle parlamentar."

Gabarito: CERTO.

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Afirmação CORRETA. A sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar pelo Congresso Nacional é hipótese expressa de CONTROLE PARLAMENTAR, previsto no Art. 49, V, da CF/88.

Texto literal da Constituição:

"Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa."

Significado prático: quando o Presidente da República baixa um decreto ou regulamento que vai além do que a lei autoriza (extrapola o poder regulamentar) ou ultrapassa os limites da delegação legislativa, o Congresso pode SUSTAR esse ato por decreto legislativo.

Natureza do instrumento:

• Ato do Congresso: DECRETO LEGISLATIVO (ato privativo do Congresso, sem sanção presidencial).
• Efeito: SUSTAÇÃO do ato normativo do Executivo. Não é revogação nem anulação; é cessação de efeitos com fundamento constitucional.
• Natureza do controle: CONTROLE POLÍTICO do Legislativo sobre o Executivo.

Por simetria, Assembleias Legislativas estaduais, Câmaras do Distrito Federal e Câmaras Municipais têm a mesma competência em relação aos respectivos atos dos Executivos estadual/distrital/municipal.

Tema cobrado com frequência em provas. Memorize: Art. 49, V, CF = sustação de atos do Executivo = controle parlamentar político.

Q8 · Comentada

Enunciado. Acerca dos princípios e dos poderes da administração pública, da organização administrativa, dos atos e do controle administrativo, julgue o item a seguir, considerando a legislação, a doutrina e a jurisprudência dos tribunais superiores.

"Cabe ao Poder Legislativo o poder-dever de controle financeiro das atividades do Poder Executivo, o que implica a competência daquele para apreciar o mérito do ato administrativo sob o aspecto da economicidade."

Gabarito: CERTO.

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Afirmação CORRETA. Reúne dois pontos centrais sobre o controle parlamentar-financeiro.

(1) Poder-dever do Legislativo: o controle financeiro das atividades do Poder Executivo é função típica do Legislativo (CF Arts. 49, IX; 49, X; 70). Não é apenas prerrogativa, é DEVER institucional.

(2) Apreciação do mérito pela economicidade: o Art. 70 da CF/88 expressamente inclui a ECONOMICIDADE entre os critérios da fiscalização. A economicidade é conceito que toca o MÉRITO administrativo sob o aspecto da eficiência no uso de recursos. Não é mérito puro (conveniência/oportunidade pela vontade do administrador), mas é dimensão de mérito técnico-econômico.

Art. 70 CF (chave do tema): "A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à LEGALIDADE, LEGITIMIDADE, ECONOMICIDADE, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder."

Três critérios (legalidade, legitimidade, economicidade) com destaque para o critério econômico, que abre o controle parlamentar para aspectos de mérito: avaliar se o ato foi o MAIS VANTAJOSO para a Administração do ponto de vista de custo-benefício.

Importante: esse controle de economicidade é instrumentalizado, na prática, pelo TCU (órgão auxiliar do Legislativo), que faz auditorias operacionais e avaliações de eficiência.

Para a prova: decore Art. 70 CF com seus 3 critérios. E memorize: ECONOMICIDADE alcança aspectos de mérito, SIM, sob a ótica econômica.

Q9 · Comentada

Enunciado. Em determinado estado da Federação, a assembleia legislativa, por meio de decreto legislativo, sustou ato expedido pelo governo local, que regulamentava lei estadual para autorizar o Poder Executivo a instituir tratamento excepcional, mediante concessão de remissão e anistia, cumuladas ou não com parcelamento, para a liquidação de créditos tributários referentes ao ICMS. A assembleia legislativa entendeu que o ato administrativo excedia o poder da administração pública de regulamentar a lei estadual.

Nessa situação hipotética, a assembleia legislativa exerceu

1. sua função legiferante, para substituir o ato do Poder Executivo.
2. o poder de fiscalização, para derrogar o ato do Poder Executivo.
3. o poder convocatório, para revogar o ato do Poder Executivo.
4. o controle político, para paralisar o ato do Poder Executivo.
5. o controle financeiro, para anular o ato do Poder Executivo.

Gabarito: D.

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A alternativa D é a correta. A assembleia legislativa exerceu CONTROLE POLÍTICO para PARALISAR (sustar) o ato do Poder Executivo.

Vamos destrinchar:

Natureza do controle: é CONTROLE PARLAMENTAR ou CONTROLE POLÍTICO, espécie do gênero controle legislativo. O Legislativo, no exercício de suas competências constitucionais, fiscaliza e sustila atos do Executivo que exorbitem o poder regulamentar (CF Art. 49, V; aplicável por simetria aos Estados).

Efeito: PARALISAÇÃO (sustação) do ato. Não é substituição, anulação ou revogação. É cessação de efeitos por decreto legislativo da assembleia.

Análise das outras:

A (função legiferante): função LEGISLATIVA é a de criar leis, não sustar atos do Executivo. Ademais, o Legislativo não "substitui" o ato do Executivo por outro; ele SUSTA.

B (fiscalização/derrogar): o termo DERROGAR é impróprio. Derrogação se aplica à revogação parcial de uma lei por outra lei. Aqui, não há substituição legal, há sustação por decreto legislativo.

C (convocatório/revogar): poder convocatório é o de convocar autoridades para prestar esclarecimentos (CF Art. 50). Nada a ver com sustação. Revogar é ato da Administração sobre seus próprios atos por conveniência; o Legislativo não revoga.

E (controle financeiro/anular): controle financeiro trata de contas. Aqui, a questão é de excesso regulamentar, matéria de controle POLÍTICO. E o Legislativo não anula atos administrativos; ele susta.

Memorize o verbo correto: LEGISLATIVO SUSTA. Não anula, não revoga, não derroga. SUSTA. E a competência é de CONTROLE POLÍTICO.

Q10 · Comentada

Enunciado. Com relação ao controle no âmbito da administração pública, julgue os itens seguintes.

"A competência do Poder Judiciário quanto ao controle restringe-se ao mérito e à legalidade do ato impugnado."

Gabarito: ERRADO.

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Afirmação ERRADA. O Poder Judiciário NÃO controla o MÉRITO do ato administrativo. Sua competência, em regra, restringe-se à LEGALIDADE em sentido amplo.

Três verdades sobre o controle judicial:

(1) Legalidade em sentido amplo: alcança lei, Constituição, princípios administrativos (moralidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação). Esses critérios integram a JURIDICIDADE do ato.

(2) Mérito (conveniência e oportunidade em ato discricionário): EM REGRA, não alcançado pelo Judiciário. Se o administrador, dentro da lei, escolhe entre opções igualmente legais, o Judiciário não pode substituir a escolha dele.

(3) Exceções ao controle de mérito: quando há VIOLAÇÃO de razoabilidade, proporcionalidade, DESVIO DE PODER ou DESVIO DE FINALIDADE, o Judiciário pode controlar. Mas essas análises se reconduzem à categoria de LEGALIDADE EM SENTIDO AMPLO, não caracterizam controle de mérito puro.

Por isso a afirmação da questão está ERRADA ao dizer que o controle judicial se estende ao MÉRITO. Ela inverte a regra.

Também haveria um segundo problema na afirmação: o controle judicial, ainda quando se restringe à legalidade, é de LEGALIDADE EM SENTIDO AMPLO, não apenas legalidade estrita. A abrangência é maior do que sugere o enunciado.

Pegadinha clássica: banca inverte "mérito × legalidade" ou amplia o controle judicial. Sempre desconfie. O Judiciário controla LEGALIDADE (ampla). Não controla MÉRITO (salvo quando este se reconduz à legalidade).

Essa é questão-chave do tema. Decore a posição do Judiciário: legalidade ampla sim, mérito puro não.