Serviços públicos: o que são, princípios e delegação nos concursos

Serviço público é toda atividade material prestada pelo Estado, diretamente ou por delegação, para satisfazer necessidades essenciais da coletividade, sob regime de direito público. A base constitucional está no art. 175 da Constituição, que atribui ao poder público a prestação desses serviços, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação.

Neste guia você vai entender o conceito, os princípios que regem o serviço público (continuidade, generalidade, modicidade, cortesia e atualidade), as formas de delegação (concessão e permissão pela Lei 8.987/1995, além da autorização) e as principais classificações, com foco em como Cebraspe, FGV e FCC cobram cada ponto.

O que é serviço público?

Serviço público é a atividade material que o Estado assume como própria, por considerá-la essencial ou de relevante interesse coletivo, prestando-a sob regime jurídico de direito público, diretamente ou por meio de terceiros (delegatários). A ideia central é que existe uma necessidade da coletividade (energia, água, transporte, saúde) que o ordenamento entendeu não dever ficar inteiramente à mercê do mercado.

A doutrina costuma identificar três elementos no conceito:

• Elemento subjetivo: a titularidade é sempre do Estado. Mesmo quando a execução é delegada a um particular, a titularidade do serviço permanece com o poder público.
• Elemento material (ou objetivo): trata-se de uma atividade que atende a uma necessidade coletiva, considerada relevante pelo ordenamento.
• Elemento formal: o regime aplicável é, total ou parcialmente, o de direito público, com prerrogativas e sujeições próprias da administração.

A norma-chave é o art. 175 da Constituição: incumbe ao poder público, na forma da lei, a prestação de serviços públicos, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. O parágrafo único desse artigo manda a lei dispor sobre o regime das concessionárias e permissionárias, o caráter especial do contrato, os direitos dos usuários, a política tarifária e a obrigação de manter serviço adequado. Esse "serviço adequado" é detalhado pela Lei 8.987/1995, como você verá adiante.

Quais são os princípios do serviço público?

Os princípios do serviço público são os parâmetros de qualidade que a prestação deve respeitar, estejam ela nas mãos do próprio Estado ou de um delegatário. A maior parte deles está positivada no art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995, que define serviço adequado como aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação e modicidade das tarifas.

Veja os mais cobrados:

• Continuidade: o serviço público não pode ser interrompido de forma a prejudicar a coletividade, sobretudo nos serviços essenciais. É o princípio que sustenta limites ao direito de greve no setor e a vedação à paralisação injustificada.
• Generalidade (ou universalidade): o serviço deve ser prestado a todos os usuários que preencham os requisitos, sem discriminação, buscando alcançar o maior número possível de pessoas.
• Modicidade (das tarifas): as tarifas devem ser as menores possíveis, compatíveis com a remuneração adequada do prestador. O serviço não pode ser um meio de exploração do usuário.
• Cortesia: o usuário deve ser tratado com urbanidade, respeito e bom atendimento. Parece óbvio, mas é princípio expresso na lei e por isso pode cair literalmente.
• Atualidade: o serviço deve acompanhar a modernidade, com técnicas, equipamentos e instalações atualizados e melhoria e expansão constantes. A própria lei equipara atualidade a modernidade.
• Regularidade: a prestação deve seguir as condições preestabelecidas, com padrão de qualidade estável ao longo do tempo.
• Eficiência e segurança: o serviço deve ser prestado com bom rendimento, sem desperdício, e sem expor o usuário a riscos indevidos.

Tabela-resumo dos princípios

A continuidade admite interrupção do serviço?

Sim, e esse é um dos pontos mais cobrados. O art. 6º, §3º, da Lei 8.987/1995 prevê que não se caracteriza descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou, após aviso prévio, quando houver razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, ou por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

Ou seja, o corte de energia ou de água por falta de pagamento, desde que precedido de aviso, não viola, em regra, o princípio da continuidade. A jurisprudência, porém, costuma proteger unidades essenciais (como hospitais públicos) e exige que o corte respeite o aviso prévio e a razoabilidade. Vale lembrar também que o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) reforça que os serviços essenciais devem ser contínuos.

Como funciona a delegação do serviço público?

Delegação é a transferência apenas da execução do serviço público a um particular, permanecendo a titularidade com o Estado. Quem delega continua sendo o titular, fiscaliza a prestação e mantém o poder de retomar o serviço. A Constituição prevê três formas principais de prestar serviço por terceiros: concessão, permissão e, para certos serviços, autorização.

A Lei 8.987/1995 é a norma geral de concessões e permissões de serviços públicos. Antes de detalhar, fixe a regra do art. 175: concessão e permissão dependem sempre de licitação.

O que é concessão de serviço público?

Concessão é a delegação da prestação do serviço, feita pelo poder concedente, mediante licitação na modalidade concorrência (ou, hoje, também o diálogo competitivo, conforme a legislação de licitações vigente), a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Essa é a definição do art. 2º, II, da Lei 8.987/1995.

Características que costumam cair:

• Formaliza-se por contrato administrativo, com as cláusulas exigidas pela lei.
• O concessionário deve ser pessoa jurídica (ou consórcio), nunca pessoa física.
• A remuneração se dá, em regra, por tarifa paga pelo usuário, podendo haver receitas alternativas previstas no edital.
• Tem prazo determinado e é mais estável do que a permissão.

Há ainda a concessão precedida de obra pública (art. 2º, III) e, fora da Lei 8.987/1995, as parcerias público-privadas (PPPs) da Lei 11.079/2004, que se dividem em concessão patrocinada (tarifa do usuário mais contraprestação do poder público) e concessão administrativa (a própria administração é a usuária direta ou indireta).

O que é permissão de serviço público?

Permissão é a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. É a definição do art. 2º, IV, da Lei 8.987/1995.

O detalhe mais explorado em prova: embora a doutrina clássica tratasse a permissão como ato unilateral, a Lei 8.987/1995 determina, no seu art. 40, que a permissão seja formalizada por contrato de adesão, observadas as demais regras da própria lei. Em outras palavras, a permissão de serviço público hoje tem natureza contratual, ainda que marcada pela precariedade.

E a autorização de serviço público?

Autorização de serviço público é a delegação feita por ato administrativo unilateral, discricionário e precário, sem necessidade de licitação, geralmente para serviços de menor amplitude ou prestados no interesse predominante do próprio particular. A Constituição menciona a autorização para alguns serviços nos incisos XI e XII do art. 21 (como certos serviços de telecomunicações e de energia).

Como a autorização é precária, o poder público pode revogá-la a qualquer tempo, em regra sem direito a indenização. Por isso ela é usada para situações mais simples ou transitórias, como o serviço de táxi em alguns entendimentos, e não para grandes serviços de infraestrutura.

Tabela comparativa: concessão x permissão x autorização

Quais são as classificações do serviço público?

As classificações ajudam a entender o regime e a forma de remuneração de cada serviço. As mais cobradas são:

• Quanto à essencialidade: serviços próprios (essenciais, ligados a necessidades coletivas, prestados sob forte regime público) e impróprios (de utilidade pública, complementares, com regime mais flexível).
• Quanto à exclusividade: serviços exclusivos do Estado (como serviço postal em sua atividade típica) e não exclusivos, que podem ser prestados também pela iniciativa privada (como saúde e educação).
• Quanto à divisibilidade e ao destinatário: serviços uti universi (gerais, prestados indistintamente à coletividade, sem usuário determinado, como iluminação pública e segurança pública, remunerados por impostos) e serviços uti singuli (individuais, com usuário identificável e fruição mensurável, como água e energia, remunerados por taxa ou tarifa).
• Quanto à forma de prestação: serviços prestados diretamente pela administração (centralizada) ou indiretamente, por descentralização, seja por outorga a entidades da administração indireta, seja por delegação a particulares (concessão, permissão, autorização).

A distinção uti universi x uti singuli é a campeã de provas, principalmente pela consequência tributária: serviço uti singuli, específico e divisível, pode ser remunerado por taxa; serviço uti universi, geral e indivisível, não pode, devendo ser custeado pela receita geral de impostos.

Como Cebraspe, FGV e FCC cobram serviços públicos?

Serviços públicos é tema de alta incidência em Direito Administrativo, sobretudo em concursos de agências reguladoras, tribunais, áreas fiscais e carreiras administrativas. Cada banca tem seu jeito:

• Cebraspe (certo/errado): explora afirmações categóricas. Espere itens do tipo "o corte de energia por inadimplemento sempre viola a continuidade" (errado, pois o art. 6º, §3º, admite a interrupção após aviso) ou "a permissão de serviço público tem natureza de ato unilateral" (a lei a trata como contrato de adesão). Também cobra muito a literalidade do conceito de serviço adequado.
• FGV (múltipla escolha): gosta de casos concretos e de pedir a classificação correta (concessão x permissão x autorização) ou a identificação do princípio violado em um enunciado. Costuma cobrar a diferença de quem pode receber a delegação (concessão só para pessoa jurídica).
• FCC (mais literal): cobra a redação do art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995, com a lista dos elementos do serviço adequado, e a definição de concessão e permissão do art. 2º. Trocar uma palavra da lista de princípios é a pegadinha típica.

Pegadinhas clássicas que derrubam candidato

• Dizer que a titularidade do serviço se transfere ao concessionário. Transfere-se apenas a execução; a titularidade permanece com o Estado.
• Afirmar que a concessão dispensa licitação. O art. 175 da CF exige licitação para concessão e permissão.
• Confundir modicidade com gratuidade. Tarifa módica não é tarifa zero; ela deve remunerar o prestador.
• Sustentar que a permissão é mero ato unilateral. A Lei 8.987/1995 a formaliza por contrato de adesão.
• Dizer que serviço uti universi pode ser remunerado por taxa. Só o serviço uti singuli, específico e divisível, comporta taxa.
• Tratar a continuidade como absoluta, esquecendo as hipóteses de interrupção do art. 6º, §3º.

Na OAB, o tema aparece de forma mais direta, normalmente cobrando o conceito, a regra da licitação do art. 175 e a diferença básica entre concessão e permissão. Quem estuda no nível de concurso resolve a questão da Ordem com tranquilidade.

Perguntas frequentes sobre serviços públicos

O que é serviço público?

Serviço público é a atividade material prestada pelo Estado, diretamente ou por delegação, para atender a necessidades essenciais da coletividade, sob regime de direito público. A titularidade é sempre do poder público, ainda que a execução seja entregue a um particular. A base constitucional está no art. 175 da Constituição.

Quais são os princípios do serviço público?

Os principais são continuidade, generalidade, modicidade das tarifas, cortesia e atualidade, além de regularidade, eficiência e segurança. A maior parte está positivada no art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995, que define o serviço adequado. Esses princípios valem tanto para a prestação direta pelo Estado quanto para a prestação por concessionárias e permissionárias.

Qual a diferença entre concessão e permissão de serviço público?

A concessão é um contrato administrativo, depende de licitação (em regra na modalidade concorrência) e só pode ser feita a pessoa jurídica ou consórcio de empresas, com maior estabilidade. A permissão é formalizada por contrato de adesão, também exige licitação, mas é feita a título precário e pode ser delegada a pessoa física ou jurídica. Ambas estão na Lei 8.987/1995 e mantêm a titularidade com o Estado.

A autorização de serviço público precisa de licitação?

Não. A autorização de serviço público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, que dispensa licitação. Por isso é usada para serviços de menor amplitude ou de interesse predominante do próprio particular, podendo ser revogada a qualquer tempo. A Constituição prevê a autorização para certos serviços nos incisos XI e XII do art. 21.

O corte de energia por falta de pagamento viola o princípio da continuidade?

Em regra, não. O art. 6º, §3º, da Lei 8.987/1995 prevê que a interrupção por inadimplemento do usuário, após aviso prévio, não caracteriza descontinuidade do serviço. A jurisprudência, no entanto, exige razoabilidade e costuma proteger situações específicas, como unidades de saúde essenciais, e sempre demanda o aviso prévio.

O que diferencia serviço uti universi de uti singuli?

Serviço uti universi é geral e indivisível, prestado a toda a coletividade sem usuário determinado, como iluminação e segurança públicas, e é custeado pela receita de impostos. Serviço uti singuli é individual, com usuário identificável e fruição mensurável, como água e energia, e pode ser remunerado por taxa ou tarifa. Essa distinção é decisiva porque só o serviço específico e divisível admite cobrança por taxa.

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