Processo legislativo: o que é e como cai nos concursos

O processo legislativo é o conjunto de etapas previsto na Constituição para criar e alterar as normas do país. Ele está disciplinado a partir do art. 59 da Constituição de 1988, que lista sete espécies normativas: emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução. É um dos temas mais cobrados em Direito Constitucional, em bancas como Cebraspe, FGV e FCC, do nível técnico às carreiras jurídicas.

Neste guia você vai entender quais são as espécies normativas do art. 59, as fases do processo (iniciativa, deliberação, sanção/veto, promulgação e publicação), os quóruns de cada lei e, principalmente, como as bancas transformam tudo isso em pegadinha de prova.

O que é processo legislativo?

Processo legislativo é o caminho formal que uma norma percorre desde a ideia até passar a valer. Ele garante que a criação das leis siga regras claras de quem pode propor, como se vota, quem aprova e como o texto entra em vigor. Sem esse procedimento, qualquer norma poderia ser questionada por inconstitucionalidade formal, ou seja, por desrespeito ao rito.

A base está no art. 59 da Constituição, que abre o capítulo do processo legislativo. O parágrafo único desse artigo determina que uma lei complementar disponha sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Repare: a Constituição não detalha cada vírgula do rito, ela fixa o essencial e remete o resto para regras infraconstitucionais e para os regimentos internos das Casas.

Vale separar dois conceitos que a banca adora confundir:

• Espécies normativas: são os tipos de norma que o processo legislativo produz (as sete do art. 59).
• Fases do processo: são as etapas que essas normas atravessam (iniciativa, deliberação, sanção/veto, promulgação e publicação).

Quais são as espécies normativas do art. 59?

O art. 59 lista, na ordem, sete espécies. Decorar essa ordem ajuda, porque ela vai da norma mais "forte" (emenda à Constituição) à mais restrita (resolução). Veja cada uma:

• Emenda constitucional (EC): altera o próprio texto da Constituição. Tem o procedimento mais rígido de todos, regulado pelo art. 60.
• Lei complementar (LC): trata de matérias que a Constituição expressamente reservou a ela. Exige quórum mais alto que a lei ordinária.
• Lei ordinária (LO): é a lei comum, residual. Tudo que não for reservado a lei complementar e não tiver rito próprio entra como lei ordinária.
• Lei delegada: elaborada pelo Presidente da República a partir de uma delegação do Congresso Nacional, nos termos do art. 68.
• Medida provisória (MP): ato com força de lei editado pelo Presidente em caso de relevância e urgência, regulado pelo art. 62.
• Decreto legislativo: veicula matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional. Não passa por sanção do Presidente.
• Resolução: trata de matérias de competência privativa da Câmara, do Senado ou do Congresso. Também não vai à sanção presidencial.

Um detalhe que vira pegadinha: o art. 59 fixa a ordem EC, LC, LO, lei delegada, MP, decreto legislativo e resolução. A banca às vezes troca a posição da medida provisória com a da lei delegada, ou inclui na lista coisas que não estão lá, como decreto regulamentar do Presidente. Decreto comum do Executivo não é espécie normativa do art. 59.

Quais são as fases do processo legislativo?

A doutrina costuma dividir o processo legislativo da lei ordinária e da lei complementar em três grandes fases: introdutória, constitutiva e complementar. Na prática de prova, o que cai é a sequência de etapas:

1. Iniciativa

É o ato que dá o pontapé inicial, apresentando o projeto de lei. A iniciativa pode ser, em regra, de deputados, senadores, comissões, do Presidente da República, do Supremo, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral da República e dos cidadãos (iniciativa popular).

O ponto sensível é a iniciativa privativa (ou reservada). O art. 61, §1º lista matérias que só o Presidente da República pode iniciar, como criação de cargos na administração federal e regime jurídico dos servidores. Se um parlamentar apresenta projeto sobre matéria de iniciativa privativa do chefe do Executivo, há vício de iniciativa, que gera inconstitucionalidade formal. Essa é uma das pegadinhas mais batidas das bancas.

2. Deliberação

É a fase de discussão e votação. Como o Brasil tem Congresso bicameral, o projeto passa por duas Casas: a iniciadora e a revisora. Em regra, a Câmara dos Deputados é a Casa iniciadora dos projetos de iniciativa do Presidente da República, do Supremo e dos Tribunais Superiores, conforme o art. 64.

Se a Casa revisora emenda o projeto, ele volta à Casa iniciadora para apreciar apenas a emenda. Quem dá a palavra final, nesse vai e volta, é a Casa iniciadora. É aqui que entram os quóruns, que você vê no próximo tópico.

3. Sanção ou veto

Aprovado nas duas Casas, o projeto de lei vai ao Presidente da República. Pelo art. 66, ele pode:

• Sancionar: concordar com o projeto, expressa ou tacitamente. O silêncio por 15 dias úteis vale como sanção tácita.
• Vetar: discordar, total ou parcialmente. O veto deve ser feito em até 15 dias úteis e precisa ser motivado, seja por inconstitucionalidade (veto jurídico) ou por contrariedade ao interesse público (veto político).

O veto parcial só pode atingir texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, nunca palavras soltas. O veto é apreciado pelo Congresso em sessão conjunta e pode ser derrubado pela maioria absoluta dos deputados e senadores. Derrubado o veto, o texto volta a valer.

4. Promulgação

É o ato que atesta a existência da lei e ordena seu cumprimento. A promulgação não cria a lei, apenas reconhece que ela nasceu validamente e está apta a produzir efeitos.

5. Publicação

É a divulgação oficial, normalmente no Diário Oficial, que torna a lei conhecida e dá início à contagem da vacância (vacatio legis), quando houver. Só após a publicação a lei se torna obrigatória.

Como funcionam os quóruns de cada lei?

Quórum é o tema que mais separa quem estudou de quem chutou. Dois conceitos precisam estar afiados:

• Maioria simples (ou relativa): é a maioria dos presentes na sessão, exigida a presença mínima da maioria absoluta dos membros para instalar a votação. É a regra geral do art. 47. É o quórum da lei ordinária.
• Maioria absoluta: é a maioria dos membros da Casa (mais da metade do total, presentes ou não). É o quórum da lei complementar, conforme o art. 69.

A emenda constitucional tem o quórum mais alto: pelo art. 60, é votada em dois turnos em cada Casa e precisa de três quintos dos votos dos respectivos membros.

Tabela-resumo dos quóruns

Cuidado com a confusão clássica: maioria absoluta se calcula sobre o total de membros, e não sobre os presentes. Já a maioria simples se calcula sobre os presentes. Trocar uma pela outra é o erro que a banca mais explora.

Como funcionam a emenda constitucional e a medida provisória?

Esses dois pontos têm regras próprias que caem muito, então merecem um olhar mais detido.

Emenda constitucional (art. 60)

A EC pode ser proposta por:

• um terço, no mínimo, dos membros da Câmara ou do Senado;
• o Presidente da República;
• mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma, pela maioria relativa de seus membros.

A Constituição não pode ser emendada na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. E há limites materiais: as cláusulas pétreas do art. 60, §4º não podem ser abolidas por emenda. São elas a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Repare que a banca às vezes inventa uma "cláusula pétrea" que não está na lista, como gratuidade de algum serviço; desconfie.

A emenda aprovada é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, com número de ordem. Não há sanção nem veto do Presidente em emenda constitucional.

Medida provisória (art. 62)

A MP é editada pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência e tem força de lei desde a edição. O prazo de vigência é de 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período (mais 60). Se não for convertida em lei nesse prazo, perde a eficácia desde a edição.

A MP tem vedações materiais importantes. Entre outras, ela não pode tratar de matéria reservada a lei complementar e não pode versar sobre matéria penal nem sobre direito eleitoral. Esse é um ponto de pegadinha: a banca afirma que "MP pode tudo que a lei ordinária pode" e isso está errado, porque há restrições expressas no art. 62.

Como as bancas cobram processo legislativo?

O tema aparece em quase todo edital com Direito Constitucional. Veja o padrão de cada banca e as pegadinhas mais comuns:

• Cebraspe: trabalha com itens de certo e errado e adora detalhe numérico. Espere afirmações que trocam "maioria simples" por "maioria absoluta", que mudam o prazo da MP, ou que dizem que emenda constitucional vai à sanção do Presidente (não vai). Um item pode estar quase todo certo e errar só no número; leia até o fim.

• FGV: gosta de casos. Costuma narrar uma situação (um deputado apresentou projeto sobre regime de servidores federais) e perguntar sobre o vício. Aqui o que importa é dominar a iniciativa privativa do art. 61, §1º e o conceito de inconstitucionalidade formal.

• FCC: é mais literal, cobra a letra do art. 59 e a sequência das fases. Saber de cor a ordem das espécies normativas e quem promulga a emenda costuma resolver a questão.

Pegadinhas que se repetem nas três bancas:

• afirmar que decreto regulamentar do Executivo é espécie normativa do art. 59 (não é);
• dizer que lei delegada é elaborada pelo Congresso (na verdade é elaborada pelo Presidente, com delegação do Congresso, art. 68);
• confundir quem dá a palavra final na deliberação (é a Casa iniciadora);
• tratar veto parcial de palavras isoladas como possível (não é, só recai sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea);
• afirmar que o silêncio do Presidente significa veto (significa sanção tácita).

Na OAB, o tema cai de forma mais conceitual, normalmente sobre iniciativa privativa e cláusulas pétreas, sem o nível de detalhe numérico das bancas de concurso.

Perguntas frequentes sobre processo legislativo

Quais são as espécies normativas do art. 59 da Constituição?

São sete, nesta ordem: emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução. Decreto regulamentar comum do Executivo não está nessa lista e não é espécie normativa do art. 59.

Qual a diferença de quórum entre lei complementar e lei ordinária?

A lei complementar exige maioria absoluta dos membros da Casa, conforme o art. 69. A lei ordinária exige maioria simples, ou seja, a maioria dos presentes na sessão, conforme o art. 47. A diferença não está na matéria genérica, e sim no quórum e nas matérias que a Constituição reservou expressamente à lei complementar.

Como é aprovada uma emenda constitucional?

Pelo art. 60, a proposta é discutida e votada em dois turnos em cada Casa do Congresso e precisa de três quintos dos votos dos respectivos membros em cada turno. Aprovada, é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, sem passar por sanção ou veto do Presidente da República.

O que acontece se o Presidente não se manifestar sobre um projeto de lei?

O silêncio do Presidente por 15 dias úteis após o recebimento configura sanção tácita, conforme o art. 66. Ou seja, o projeto é considerado aprovado, e não vetado. Tratar o silêncio como veto é um erro frequente em prova.

Qual o prazo de vigência de uma medida provisória?

A medida provisória vige por 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período, totalizando até 120 dias, conforme o art. 62. Se não for convertida em lei nesse prazo, perde a eficácia desde a edição, e cabe ao Congresso disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes.

O que é vício de iniciativa?

É o defeito que ocorre quando alguém apresenta projeto de lei sobre matéria que a Constituição reservou a outra autoridade. O caso mais cobrado é o de um parlamentar propor lei em matéria de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, §1º). Esse vício gera inconstitucionalidade formal, e a sanção posterior do Presidente não convalida o defeito.

Toda espécie normativa do art. 59 passa por sanção presidencial?

Não. Apenas as leis ordinárias e complementares (projetos de lei) seguem para sanção ou veto. A emenda constitucional é promulgada pelas Mesas das Casas; decreto legislativo e resolução são atos do Legislativo que não vão à sanção do Presidente. Confundir isso é uma das pegadinhas mais recorrentes.

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