Controle de constitucionalidade: o que é e como cai nos concursos

Controle de constitucionalidade é a verificação, feita pelo Poder Judiciário, de que leis e atos normativos respeitam a Constituição. Quando uma norma contraria a Constituição, ela é declarada inconstitucional e deixa de produzir efeitos. No Brasil esse controle funciona em duas vias principais: a difusa (qualquer juiz, em um caso concreto) e a concentrada (em regra no STF, em tese).

Neste guia você vai entender a diferença entre controle difuso e concentrado, conhecer as quatro ações do controle concentrado (ADI, ADC, ADPF e ADO), a cláusula de reserva de plenário e como Cebraspe, FGV e FCC cobram cada ponto.

O que é controle de constitucionalidade?

É o mecanismo que garante a supremacia da Constituição sobre todo o restante do ordenamento jurídico. A ideia central é simples: a Constituição está no topo, e nenhuma lei, decreto ou ato normativo pode contrariá-la. Se contrariar, esse ato é inválido.

Essa supremacia precisa de um guardião. No modelo brasileiro, quem exerce o controle é o Poder Judiciário, com papel de destaque para o Supremo Tribunal Federal, definido pela Constituição como o seu guardião. Por isso o controle de constitucionalidade no Brasil é, em essência, um controle judicial (também chamado de jurisdicional).

Existe ainda o controle político (feito por outros Poderes, como o veto do presidente por inconstitucionalidade ou a atuação das comissões do Legislativo) e o controle preventivo, que ocorre antes de a norma virar lei. Mas o que mais cai em prova, e o foco deste guia, é o controle judicial repressivo, aquele exercido sobre a norma que já está em vigor.

Inconstitucionalidade por ação e por omissão

Antes de separar difuso e concentrado, é preciso entender que a inconstitucionalidade pode aparecer de duas formas:

• Por ação: o Estado faz o que não podia. Edita uma lei ou ato normativo que contraria a Constituição, seja no conteúdo (inconstitucionalidade material) seja no procedimento de elaboração (inconstitucionalidade formal). É a hipótese mais comum.

• Por omissão: o Estado deixa de fazer o que a Constituição mandava. Quando uma norma constitucional depende de regulamentação para produzir todos os seus efeitos e o legislador fica inerte, existe uma inconstitucionalidade por omissão.

Para combater a omissão, o ordenamento prevê dois instrumentos principais: a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO), no controle concentrado, e o mandado de injunção, usado no caso concreto quando a falta de norma inviabiliza o exercício de um direito. Guarde essa dupla, porque a banca gosta de trocar um pelo outro.

Qual a diferença entre controle difuso e concentrado?

Essa é a divisão mais importante do tema, e a que mais gera questão. Os dois critérios que separam tudo são quem julga e qual o efeito da decisão.

O controle difuso (também chamado de incidental, concreto ou aberto) pode ser exercido por qualquer juiz ou tribunal, dentro de um processo comum, sobre um caso concreto. A inconstitucionalidade não é o pedido principal: é uma questão prejudicial que precisa ser resolvida para o juiz decidir a causa. Por isso, em regra, a decisão produz efeitos apenas entre as partes daquele processo (efeitos inter partes).

O controle concentrado (também chamado de abstrato ou reservado) é exercido em regra pelo STF, por meio de ações próprias, e analisa a lei em tese, sem um caso concreto por trás. O objeto da ação é a própria constitucionalidade da norma. A decisão vale para todos (efeitos erga omnes) e vincula os demais órgãos do Judiciário e a administração pública (efeito vinculante).

Tabela-resumo: difuso x concentrado

Uma observação que cai bastante: no controle difuso, quando a inconstitucionalidade chega ao STF e é reconhecida, a Constituição prevê no art. 52, X, que o Senado Federal pode suspender a execução da lei, ampliando os efeitos para todos. A doutrina discute a chamada tese da abstrativização (ou da mutação constitucional desse dispositivo), em que o STF passaria a dar efeitos amplos às próprias decisões em controle difuso. O texto do art. 52, X, segue em vigor, então a recomendação para a prova é dominar a regra do dispositivo e só ir além se a questão pedir o debate doutrinário.

Quais são as ações do controle concentrado?

O controle concentrado no STF é exercido principalmente por quatro ações. Duas leis organizam o processo dessas ações: a Lei 9.868/1999 (que trata da ADI, da ADC e da ADO) e a Lei 9.882/1999 (que trata da ADPF).

• ADI (ação direta de inconstitucionalidade): serve para retirar do ordenamento uma lei ou ato normativo federal ou estadual que contraria a Constituição. É a ação típica da inconstitucionalidade por ação.

• ADC (ação declaratória de constitucionalidade): é o espelho da ADI. Serve para confirmar que uma lei ou ato normativo federal é constitucional, afastando a insegurança jurídica gerada por decisões divergentes. Só cabe contra lei ou ato normativo federal.

• ADPF (arguição de descumprimento de preceito fundamental): protege os preceitos fundamentais da Constituição. Tem caráter subsidiário, ou seja, só cabe quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesão. Por isso ela alcança situações que a ADI não pega, como leis municipais e até normas anteriores à Constituição de 1988.

• ADO (ação direta de inconstitucionalidade por omissão): combate a inércia do legislador. Reconhecida a omissão, o STF dá ciência ao órgão competente para que adote as providências, e, no caso de órgão administrativo, fixa prazo para a edição da norma.

Quem pode propor essas ações?

Os legitimados para as ações do controle concentrado estão no art. 103 da Constituição. A lista inclui o Presidente da República, as Mesas da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e das Assembleias Legislativas (e da Câmara Legislativa do Distrito Federal), os Governadores, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da OAB, partido político com representação no Congresso Nacional e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional.

Atenção a uma distinção que a banca explora: parte desses legitimados é universal (pode propor a ação sobre qualquer tema), enquanto outra parte é especial e precisa demonstrar pertinência temática, ou seja, ligação entre o seu interesse e o objeto da ação. Governadores e entidades de classe, por exemplo, são legitimados especiais.

O que é a cláusula de reserva de plenário?

A cláusula de reserva de plenário (também chamada pela expressão em latim full bench) está no art. 97 da Constituição e determina que somente pelo voto da maioria absoluta dos membros do tribunal, ou dos membros do respectivo órgão especial, é possível declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do poder público.

Na prática, isso significa que um órgão fracionário de um tribunal (uma turma ou uma câmara, por exemplo) não pode, sozinho, declarar a inconstitucionalidade de uma lei. A questão tem que ser levada ao plenário ou ao órgão especial.

O ponto que mais cai está na Súmula Vinculante 10 do STF. Ela esclarece que viola a reserva de plenário a decisão de órgão fracionário que afasta a aplicação de uma lei, no todo ou em parte, ainda que não declare expressamente a inconstitucionalidade. Em outras palavras, não adianta o tribunal deixar de aplicar a lei sem chamar isso de inconstitucionalidade: se na prática a norma foi afastada por incompatibilidade com a Constituição, a reserva de plenário precisa ser respeitada.

Dois detalhes importantes para a prova:

• A reserva de plenário vale para o controle difuso exercido nos tribunais, não para o juiz de primeiro grau, que decide sozinho.
• Não é preciso submeter a questão ao plenário quando já existe pronunciamento do próprio plenário do tribunal ou do STF sobre o tema, o que evita repetição desnecessária.

Como esse tema cai nos concursos?

Controle de constitucionalidade é conteúdo de alta incidência em Direito Constitucional, presente em editais de tribunais, carreiras jurídicas, áreas fiscal e policial e concursos de nível superior em geral. Veja o padrão de cada banca:

• Cebraspe (certo/errado): adora inverter um detalhe. Afirma, por exemplo, que o controle difuso produz efeitos erga omnes (errado, em regra é inter partes), que a ADC cabe contra lei estadual (errado, só federal) ou que a ADPF pode ser usada mesmo havendo outro meio eficaz (errado, ela é subsidiária). Também explora a Súmula Vinculante 10, dizendo que afastar a aplicação da lei não exige reserva de plenário (errado).

• FGV e FCC (múltipla escolha): costumam cobrar a tabela difuso x concentrado e pedir a ação correta para uma situação. Lei municipal contrária à Constituição? Em regra cabe ADPF, não ADI no STF. Omissão do legislador em regulamentar direito previsto na Constituição? ADO. Confundir o número da lei (9.868 x 9.882) e os legitimados do art. 103 também são pegadinhas recorrentes.

• Pegadinha clássica de todas as bancas: trocar inconstitucionalidade por ação e por omissão, ou confundir os instrumentos da omissão (ADO no controle concentrado e mandado de injunção no caso concreto).

A OAB também cobra o tema, mas costuma ficar nos conceitos básicos da diferença entre difuso e concentrado e nas ações do controle concentrado.

A melhor forma de fixar tudo isso não é reler o resumo, e sim resolver questões até reconhecer a pegadinha antes mesmo de terminar de ler o enunciado.

Perguntas frequentes sobre controle de constitucionalidade

Qual a diferença entre controle difuso e concentrado?

No controle difuso, qualquer juiz ou tribunal analisa a constitucionalidade dentro de um caso concreto, como questão incidental, e a decisão vale em regra apenas entre as partes (inter partes). No controle concentrado, em regra o STF analisa a lei em tese, por ação própria, e a decisão vale para todos (erga omnes), com efeito vinculante.

Quais são as ações do controle concentrado no Brasil?

São quatro: a ADI (ação direta de inconstitucionalidade), a ADC (ação declaratória de constitucionalidade), a ADPF (arguição de descumprimento de preceito fundamental) e a ADO (ação direta de inconstitucionalidade por omissão). A ADI, a ADC e a ADO são reguladas pela Lei 9.868/1999, e a ADPF pela Lei 9.882/1999.

O que é a cláusula de reserva de plenário?

É a regra do art. 97 da Constituição segundo a qual só pela maioria absoluta dos membros do tribunal, ou do respectivo órgão especial, pode-se declarar a inconstitucionalidade de uma lei. Pela Súmula Vinculante 10 do STF, ela também é violada quando um órgão fracionário simplesmente afasta a aplicação da lei, mesmo sem declarar expressamente a inconstitucionalidade.

Qual a diferença entre inconstitucionalidade por ação e por omissão?

A inconstitucionalidade por ação ocorre quando o Estado edita uma lei ou ato que contraria a Constituição, no conteúdo ou no procedimento. A inconstitucionalidade por omissão ocorre quando o Estado deixa de editar a norma que a Constituição exigia. Para a omissão existem dois instrumentos: a ADO, no controle concentrado, e o mandado de injunção, no caso concreto.

Quem pode propor uma ADI ou uma ADC?

Os legitimados estão no art. 103 da Constituição, e a lista é a mesma para as duas ações. Ela inclui, entre outros, o Presidente da República, as Mesas do Senado e da Câmara, os Governadores, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da OAB, partido político com representação no Congresso e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional. Alguns legitimados são universais e outros precisam demonstrar pertinência temática.

A ADPF pode ser usada para qualquer questão constitucional?

Não. A ADPF é subsidiária: só cabe quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesão a um preceito fundamental. Justamente por isso ela alcança hipóteses que a ADI não cobre, como leis municipais e normas anteriores à Constituição de 1988. Ela é regida pela Lei 9.882/1999.

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