Controle da administração pública: o que é e como cai nos concursos

O controle da administração pública é o conjunto de mecanismos que fiscalizam a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos do poder público. Ele pode ser interno (feito pela própria administração) ou externo (feito por outro Poder), e é um dos temas mais cobrados em Direito Administrativo por bancas como Cebraspe, FGV e FCC.

Neste guia você vai entender as principais classificações do controle (quanto ao órgão e quanto ao momento), a base constitucional nos arts. 70 e 71 da Constituição, o papel do TCU e do Judiciário e, principalmente, as pegadinhas que mais derrubam candidato na prova.

O que é o controle da administração pública?

Controle da administração pública é o poder-dever de fiscalizar, orientar e revisar a atuação dos órgãos e agentes públicos, para garantir que o Estado siga o ordenamento jurídico e atenda ao interesse público. Como a administração não pode fazer tudo o que quer (só o que a lei autoriza), precisa existir alguém de olho conferindo se ela está dentro dos trilhos.

Esse controle alcança a administração direta e indireta, em todos os Poderes e entes federativos. E não fiscaliza só a legalidade (se o ato respeitou a lei): em vários casos alcança também a legitimidade, a economicidade e a boa aplicação dos recursos, especialmente quando o assunto é dinheiro público.

A doutrina costuma classificar o controle por vários critérios. Os dois que mais caem em concurso são o critério do órgão que controla (interno e externo) e o critério do momento em que o controle acontece (prévio, concomitante e posterior). É por aí que vamos.

Controle interno: a autotutela da administração

Controle interno é aquele que cada Poder exerce sobre os seus próprios atos e órgãos. Quem fiscaliza está dentro da mesma estrutura que está sendo fiscalizada. É a administração se autocorrigindo, sem precisar bater na porta de ninguém.

O exemplo mais importante de controle interno é a autotutela: a própria administração pode rever os seus atos, anulando os ilegais e revogando os inconvenientes ou inoportunos, sem depender do Judiciário. Esse entendimento está consolidado em duas súmulas do STF que você precisa decorar com número:

• Súmula 346 do STF: "A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos." Ou seja, ela não precisa pedir ao juiz para reconhecer que um ato dela foi ilegal.

• Súmula 473 do STF: "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."

Repare nas duas pontas da Súmula 473, porque é exatamente aí que mora a pegadinha:

• Anulação é por ilegalidade. O ato tinha um vício, então sai do mundo jurídico, em regra com efeitos retroativos (ex tunc).

• Revogação é por conveniência e oportunidade (mérito administrativo). O ato era válido, mas deixou de ser interessante, então é retirado com efeitos para frente (ex nunc), respeitados os direitos adquiridos.

Outro detalhe que a banca adora: a autotutela é uma faculdade de a administração agir sozinha, mas isso "não exclui a apreciação judicial". Reforma administrativa nenhuma transforma a administração em juiz de si mesma de forma definitiva: o Judiciário sempre pode ser provocado.

A Constituição também prevê o controle interno de forma expressa no campo financeiro. O art. 74 da Constituição obriga os Poderes a manter, de forma integrada, sistema de controle interno, inclusive para apoiar o controle externo no exercício da sua missão.

Controle externo: Legislativo, TCU e Judiciário

Controle externo é o que um Poder exerce sobre outro. Aqui quem fiscaliza está fora da estrutura controlada. Os dois grandes protagonistas são o Poder Legislativo (com o auxílio dos Tribunais de Contas) e o Poder Judiciário.

Como funciona o controle externo pelo Legislativo e pelo TCU?

O art. 70 da Constituição abre o tema da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Essa fiscalização avalia legalidade, legitimidade e economicidade, e será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Já o art. 71 da Constituição detalha que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Atenção a este ponto, que é a pegadinha número um do tema: o titular do controle externo é o Congresso Nacional; o TCU auxilia, ele não é "subordinado" ao Legislativo nem é um simples apêndice dele.

Entre as competências do TCU listadas no art. 71, vale guardar:

• Apreciar as contas do Presidente da República, mediante parecer prévio (quem julga essas contas é o Congresso Nacional).

• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta.

• Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e das concessões de aposentadorias, reformas e pensões (com ressalvas para nomeações em cargo em comissão).

• Aplicar sanções previstas em lei aos responsáveis, inclusive multa proporcional ao dano causado ao erário.

• Sustar a execução de ato impugnado, comunicando a decisão ao Congresso. No caso de contrato, a sustação é ato do Congresso Nacional, que solicitará de imediato as medidas ao Executivo (se o Congresso ou o Executivo não agirem em 90 dias, o Tribunal decide a respeito).

Uma distinção que vira questão fácil quando você sabe e armadilha quando não sabe: o TCU julga contas de administradores, mas apenas emite parecer prévio sobre as contas do chefe do Executivo. Quem julga as contas do Presidente é o Congresso Nacional.

E o controle externo pelo Judiciário?

O Poder Judiciário também exerce controle externo sobre a administração, mas com uma lógica diferente. Ele atua de forma provocada (precisa ser acionado, não age de ofício) e analisa a legalidade e a constitucionalidade dos atos administrativos. Para isso existem instrumentos como mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, ação de improbidade e o controle de constitucionalidade.

Aqui mora outra pegadinha frequente: o controle judicial alcança a legalidade do ato, não o mérito administrativo (a conveniência e a oportunidade de um ato discricionário). O juiz pode anular um ato ilegal, mas, em regra, não substitui o gestor decidindo qual seria a melhor opção dentro do que a lei permitia. Modernamente, porém, o Judiciário controla os limites da discricionariedade pela razoabilidade e proporcionalidade, o que a banca também cobra.

Classificação quanto ao momento: prévio, concomitante e posterior

Além de olhar quem controla, é preciso olhar quando o controle acontece. Esse é o segundo eixo clássico de classificação e cai bastante em provas objetivas.

• Controle prévio (ou preventivo, a priori): ocorre antes de o ato se concluir ou produzir efeitos. Funciona como uma autorização ou aprovação anterior. Exemplo típico: a autorização do Senado para a União contrair empréstimos externos, ou a aprovação prévia de uma indicação de autoridade.

• Controle concomitante: acontece durante a execução do ato ou do procedimento, acompanhando a atividade enquanto ela se realiza. Exemplos: o acompanhamento da execução de um contrato administrativo e a fiscalização da execução orçamentária ao longo do exercício.

• Controle posterior (ou subsequente, a posteriori, corretivo): ocorre depois de o ato estar concluído, com a finalidade de confirmar, corrigir ou desfazer. A homologação de uma licitação e o julgamento de contas pelo Tribunal de Contas são exemplos clássicos de controle posterior.

Tabela-resumo do controle da administração pública

Outras classificações que a banca cobra

Para não ser pego de surpresa, conheça também estas divisões menos famosas, mas presentes em editais de Direito Administrativo:

• Quanto à extensão (controle hierárquico e finalístico): o controle hierárquico decorre da relação de subordinação dentro de um mesmo órgão (chefe controlando subordinado). O controle finalístico (ou tutela, supervisão ministerial) é o que a administração direta exerce sobre as entidades da administração indireta, sem subordinação, apenas para conferir se elas cumprem suas finalidades legais. Confundir os dois é erro comum.

• Quanto à natureza (controle de legalidade e de mérito): o de legalidade verifica a conformidade com a lei e pode levar à anulação. O de mérito avalia conveniência e oportunidade e pode levar à revogação, sendo, em regra, exercido pela própria administração.

Como esse tema cai nos concursos

Controle da administração pública é conteúdo de alta incidência em Direito Administrativo, principalmente em concursos de tribunais, áreas de controle, fiscalização e carreiras jurídicas. Veja como cada estilo de banca costuma cobrar:

• Cebraspe (certo/errado): trabalha trocando uma palavra para inverter o sentido. Exemplos de afirmações erradas: dizer que o TCU "julga" as contas do Presidente da República (ele só emite parecer prévio; quem julga é o Congresso), ou que o TCU susta diretamente a execução de um contrato (a sustação de contrato é competência do Congresso Nacional).

• FGV e FCC (múltipla escolha): gostam de descrever um caso concreto e pedir a classificação correta. Um Tribunal de Contas analisando contas depois de prestadas é controle posterior e externo; a administração anulando o próprio ato ilegal é controle interno por autotutela.

• Súmulas e artigos: memorize os números. Súmulas 346 e 473 do STF (autotutela) e arts. 70 e 71 da Constituição (controle externo e TCU) aparecem com frequência cobrados de forma literal.

• Pegadinha da economicidade: o art. 70 fala em legalidade, legitimidade e economicidade. Bancas suprimem ou trocam "economicidade" por outro termo para ver se você decorou o trio certo.

A OAB também já cobrou autotutela e controle judicial dos atos administrativos, mas é em concursos públicos que o tema ganha profundidade de classificações.

A melhor forma de fixar não é reler o resumo dez vezes, e sim resolver questões até reconhecer o padrão das pegadinhas na hora da prova.

Perguntas frequentes sobre controle da administração pública

O que é controle da administração pública?

É o poder-dever de fiscalizar, orientar e revisar a atuação dos órgãos e agentes públicos, garantindo que o Estado respeite a lei e atenda ao interesse público. Ele se classifica principalmente quanto ao órgão (interno e externo) e quanto ao momento (prévio, concomitante e posterior).

Qual a diferença entre controle interno e externo?

O controle interno é exercido pelo próprio Poder sobre seus atos e órgãos, como na autotutela. O controle externo é exercido por um Poder sobre outro, como o controle do Legislativo com auxílio do TCU (arts. 70 e 71 da Constituição) e o controle do Judiciário sobre a legalidade dos atos administrativos.

O que dizem as Súmulas 346 e 473 do STF?

As duas tratam da autotutela administrativa. A Súmula 346 afirma que a administração pode declarar a nulidade dos próprios atos. A Súmula 473 detalha que ela pode anular atos ilegais e revogar atos inconvenientes ou inoportunos, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

O TCU julga as contas do Presidente da República?

Não. O TCU apenas aprecia as contas do Presidente da República mediante parecer prévio, conforme o art. 71, I, da Constituição. Quem julga essas contas é o Congresso Nacional. O TCU, esse sim, julga as contas dos demais administradores e responsáveis por bens e valores públicos.

Qual a diferença entre controle prévio, concomitante e posterior?

A diferença é o momento. O controle prévio acontece antes de o ato produzir efeitos, como uma autorização anterior. O concomitante ocorre durante a execução, como o acompanhamento de um contrato. O posterior é feito depois do ato concluído, como a homologação de licitação e o julgamento de contas.

O Judiciário pode controlar o mérito do ato administrativo?

Em regra, não. O controle judicial alcança a legalidade e a constitucionalidade do ato, não a conveniência e a oportunidade (mérito) de um ato discricionário. O Judiciário pode, porém, controlar os limites da discricionariedade com base na razoabilidade e na proporcionalidade, anulando excessos.

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