Competência tributária: o que é e como cai nos concursos

Competência tributária é o poder de instituir tributos que a Constituição Federal atribui a cada ente federativo: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. É uma competência legislativa, ou seja, o ente recebe da Constituição a aptidão para criar, por lei, os tributos que lhe cabem. Ela é indelegável, irrenunciável e de exercício facultativo.

Neste guia você vai entender o conceito de competência tributária, suas características, a classificação em privativa, comum, cumulativa, residual e extraordinária, a repartição dos impostos entre os entes e a diferença, campeã de pegadinha, entre competência tributária e capacidade tributária ativa.

O que é competência tributária?

Competência tributária é a parcela de poder que a Constituição entrega a cada ente da federação para que ele crie tributos. Quem distribui esse poder é a própria Constituição, e ninguém mais. A lei infraconstitucional não cria competência: ela apenas exerce a competência que a Constituição já desenhou.

Repare na natureza desse poder: trata-se de uma competência legislativa. Instituir um tributo significa editar a lei que o cria, define o fato gerador, a base de cálculo, a alíquota e os contribuintes. Por isso a competência tributária é indissociável do princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da Constituição), segundo o qual nenhum tributo pode ser exigido sem lei que o estabeleça.

Um cuidado terminológico que as bancas exploram: a competência tributária não se confunde com a simples cobrança do tributo. Ter competência é poder criar o tributo por lei; cobrar, fiscalizar e arrecadar é outra coisa, ligada à chamada capacidade tributária ativa, que veremos adiante e que muda completamente as regras do jogo.

Quais são as características da competência tributária?

A doutrina aponta atributos que a banca cobra quase sempre em forma de afirmação a ser julgada como certa ou errada. Os três mais importantes são indelegabilidade, irrenunciabilidade e facultatividade.

• Indelegável: o ente que recebeu a competência não pode transferi-la a outro. A União não pode "passar" para um Estado o poder de criar um imposto federal. A indelegabilidade tem respaldo no art. 7º do Código Tributário Nacional (CTN), que afirma que a competência tributária é indelegável.

• Irrenunciável: o ente não pode abrir mão da competência que recebeu. Ele pode escolher não exercer (não criar o tributo agora), mas isso é diferente de renunciar. A competência continua intacta, à espera de exercício.

• Facultativa: em regra, o ente decide se e quando exerce a competência. A Constituição autoriza a criação do tributo, mas não obriga. O exemplo clássico é o imposto sobre grandes fortunas (IGF), previsto no art. 153, VII, da Constituição, que depende de lei complementar e até hoje não foi instituído pela União. A competência existe; o exercício, não.

• Incaducável (imprescritível): o fato de o ente nunca ter exercido a competência não a faz desaparecer. Ele pode instituir o tributo a qualquer tempo. O não exercício não transfere a competência para outro ente, regra que o art. 8º do CTN deixa expressa.

• Inalterável por norma infraconstitucional: os contornos da competência só podem ser modificados por emenda à Constituição, respeitados os limites das cláusulas pétreas. Uma lei comum não amplia nem reduz competência.

Competência facultativa e a Lei de Responsabilidade Fiscal

Uma observação fina que aparece em concursos de área fiscal: a facultatividade da competência convive com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a efetiva instituição e cobrança dos impostos como requisito de boa gestão fiscal. Isso não transforma a competência em obrigatória no sentido jurídico estrito, mas a banca pode cobrar essa tensão. Para a maioria dos certames, a regra a fixar é: a competência tributária é facultativa.

Qual a diferença entre competência tributária e capacidade tributária ativa?

Essa é a distinção que mais derruba candidato, então vale parar nela.

Competência tributária é o poder de instituir o tributo por lei. É indelegável e pertence apenas aos entes federativos indicados na Constituição.

Capacidade tributária ativa é o poder de arrecadar, fiscalizar e exigir o tributo, ou seja, de figurar no polo ativo da relação tributária já criada. E aqui está o ponto: a capacidade tributária ativa é delegável.

O art. 7º do CTN sintetiza tudo: a competência é indelegável, salvo a atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária. Essas funções (que formam a capacidade ativa) podem ser conferidas por uma pessoa jurídica de direito público a outra.

Em palavras simples: quem cria o tributo (competência) não precisa ser quem cobra o tributo (capacidade ativa). A competência fica sempre com o ente constitucionalmente indicado; a capacidade ativa pode ser delegada a outra pessoa jurídica de direito público.

A pegadinha mais comum: a banca afirma que "a competência tributária é delegável a outra pessoa jurídica de direito público". Errado. O que se delega é a capacidade ativa, nunca a competência. Inverter esses dois conceitos é o erro número um do tema.

Como se classifica a competência tributária?

A doutrina classifica a competência em cinco modalidades. Saber distinguir cada uma, e ligar à base constitucional, resolve a maioria das questões.

Competência privativa

É a competência atribuída de forma exclusiva a um único ente para instituir determinados impostos. Cada ente tem a sua lista fechada:

• União: impostos do art. 153 da Constituição.
• Estados e Distrito Federal: impostos do art. 155 da Constituição.
• Municípios: impostos do art. 156 da Constituição.

A doutrina também trata como privativa a competência da União para os empréstimos compulsórios (art. 148 da Constituição) e, em regra, para as contribuições especiais (art. 149 da Constituição).

Competência comum

É a competência atribuída a todos os entes ao mesmo tempo para instituir taxas e contribuições de melhoria. O que define qual ente cobra não é uma lista fechada, e sim quem prestou o serviço, exerceu o poder de polícia ou realizou a obra. Por isso a competência é comum: qualquer ente pode instituir esses tributos, desde que pratique a atividade estatal que os justifica.

Competência cumulativa

É a hipótese em que um único ente acumula competências que, normalmente, pertenceriam a entes diferentes. A base é o art. 147 da Constituição:

• Em Território Federal, a União institui os impostos estaduais; e, se o Território não for dividido em Municípios, também os impostos municipais.
• Ao Distrito Federal cabem os impostos municipais (somados aos estaduais que já lhe pertencem).

Ou seja, o DF acumula a competência estadual e a municipal, e a União pode acumular a estadual e a municipal nos Territórios.

Competência residual

É a competência da União para instituir novos impostos, não previstos expressamente na Constituição. Está no art. 154, I, da Constituição e exige três requisitos cumulativos:

• instituição por lei complementar;
• que o imposto seja não cumulativo;
• que tenha fato gerador e base de cálculo diferentes dos impostos já discriminados na Constituição.

Existe ainda uma competência residual para contribuições da seguridade social, prevista no art. 195, §4º, da Constituição, que remete aos mesmos requisitos do art. 154, I (lei complementar, não cumulatividade e fato gerador/base de cálculo novos em relação às contribuições já existentes).

Competência extraordinária

É a competência da União para instituir o imposto extraordinário de guerra (IEG), prevista no art. 154, II, da Constituição. Pode ser exercida na iminência ou no caso de guerra externa, e tem uma peculiaridade marcante: o IEG pode abranger fatos geradores que estejam ou não compreendidos na competência tributária da União. Em outras palavras, a União pode, excepcionalmente, instituir um imposto extraordinário sobre algo que normalmente seria de competência estadual ou municipal (a chamada bitributação constitucionalmente autorizada), e deve suprimir esse imposto gradativamente, cessadas as causas que o motivaram.

Tabela-resumo das modalidades de competência

Como se reparte a competência dos impostos entre os entes?

A repartição dos impostos por ente é conteúdo de prova garantido. Vale conhecer as três listas do texto constitucional.

• Impostos da União (art. 153): imposto de importação (II), imposto de exportação (IE), imposto sobre a renda (IR), imposto sobre produtos industrializados (IPI), imposto sobre operações financeiras (IOF), imposto territorial rural (ITR) e imposto sobre grandes fortunas (IGF).

• Impostos dos Estados e do DF (art. 155): imposto sobre transmissão causa mortis e doação (ITCMD), imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA).

• Impostos dos Municípios e do DF (art. 156): imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), imposto sobre transmissão de bens imóveis por ato oneroso inter vivos (ITBI) e imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS).

Lembre que o Distrito Federal acumula os impostos estaduais e os municipais, justamente por causa da competência cumulativa do art. 147. É por isso que, quando a banca fala em "impostos do DF", a resposta correta soma as duas listas.

Vale ainda registrar que o sistema tributário passou por reforma constitucional recente, que prevê a substituição de tributos sobre o consumo por um modelo de imposto sobre bens e serviços, com transição ao longo dos anos. Para a maioria das provas, o que se cobra é a estrutura clássica de repartição acima; quando o edital pedir expressamente a reforma, vá ao texto atualizado da Constituição, sem decorar números de cor.

Quem institui empréstimos compulsórios e contribuições especiais?

Além dos impostos, a competência se distribui também para outras espécies tributárias:

• Empréstimos compulsórios: competência exclusiva da União, mediante lei complementar, nas hipóteses do art. 148 da Constituição (calamidade pública ou guerra externa; e investimento público urgente e de relevante interesse nacional).

• Contribuições especiais: em regra, competência da União, com base no art. 149 da Constituição. Há exceções relevantes: a contribuição previdenciária dos servidores pode ser instituída por Estados, DF e Municípios para custear o regime próprio; e a contribuição para custeio da iluminação pública (COSIP) é de competência dos Municípios e do DF, conforme o art. 149-A da Constituição.

Essas exceções são prato cheio para a banca, que adora afirmar que "toda contribuição especial é da União". A regra é a União, mas as exceções existem e precisam ser memorizadas.

Como Cebraspe, FGV e FCC cobram competência tributária?

O tema é base do Sistema Tributário Nacional e aparece em concursos fiscais, jurídicos, administrativos e policiais. Cada banca tem um estilo.

• Cebraspe (certo/errado): trabalha com inversões conceituais. Os clássicos: afirmar que a competência tributária é delegável (errado, quem é delegável é a capacidade ativa), que o não exercício da competência a transfere para outro ente (errado, art. 8º do CTN) ou que a competência é obrigatória (errado, em regra é facultativa). Também gosta de testar a competência extraordinária, dizendo que o IEG só pode incidir sobre fatos da competência da União (errado, pode alcançar fatos de outros entes).

• FGV (múltipla escolha): prefere cenários. Apresenta uma situação e pede qual ente é competente, ou qual modalidade de competência se aplica. Cobra muito a competência residual (lei complementar, não cumulatividade, fato gerador e base de cálculo novos) e a competência cumulativa do DF e dos Territórios.

• FCC (múltipla escolha, mais literal): valoriza a letra da Constituição e do CTN. Exige saber qual imposto está em qual artigo (153, 155, 156) e a redação do art. 7º do CTN sobre indelegabilidade e capacidade ativa. Quem decora as listas larga na frente.

As pegadinhas mais recorrentes em qualquer banca:

• Confundir competência tributária (indelegável) com capacidade tributária ativa (delegável).
• Dizer que o não exercício da competência a transfere a outro ente.
• Tratar a competência como obrigatória, ignorando a facultatividade.
• Esquecer que a competência residual e o IEG são exclusivos da União.
• Atribuir a um Estado a criação de um imposto que é da União, ou vice-versa.

Na OAB, o tema aparece de passagem, normalmente cobrando o conceito de competência, a diferença para a capacidade ativa e a repartição básica dos impostos. O nível costuma ser mais conceitual.

A melhor forma de fixar não é reler a tabela dez vezes, e sim resolver questões até reconhecer o padrão das pegadinhas no momento da leitura do enunciado.

Perguntas frequentes sobre competência tributária

O que é competência tributária?

Competência tributária é o poder que a Constituição Federal atribui a cada ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para instituir tributos por meio de lei. Trata-se de uma competência legislativa: o ente recebe da Constituição a aptidão para criar o tributo, definindo fato gerador, base de cálculo, alíquota e contribuintes. Quem distribui essa competência é apenas a Constituição.

Quais são as características da competência tributária?

As principais características são: indelegável (não pode ser transferida a outro ente), irrenunciável (o ente não pode abrir mão dela), facultativa (em regra, o ente decide se e quando exerce) e incaducável (o não exercício não a faz desaparecer nem a transfere a outro ente). A indelegabilidade tem base no art. 7º do CTN, e o não exercício que não transfere a competência está no art. 8º do CTN.

Qual a diferença entre competência tributária e capacidade tributária ativa?

Competência tributária é o poder de instituir o tributo por lei, e é indelegável. Capacidade tributária ativa é o poder de arrecadar, fiscalizar e exigir o tributo já criado, e é delegável a outra pessoa jurídica de direito público. O art. 7º do CTN deixa claro que só as funções de arrecadar e fiscalizar (capacidade ativa) podem ser delegadas; a competência, nunca.

Quais são as modalidades de competência tributária?

São cinco: privativa (impostos exclusivos de cada ente, arts. 153, 155 e 156), comum (taxas e contribuições de melhoria, instituídas por qualquer ente que pratique a atividade estatal), cumulativa (acúmulo de competências, como a do DF e a da União nos Territórios, art. 147), residual (novos impostos da União por lei complementar, art. 154, I) e extraordinária (imposto extraordinário de guerra da União, art. 154, II).

O que é competência residual?

Competência residual é o poder da União de instituir novos impostos, não previstos expressamente na Constituição, com base no art. 154, I. Para isso, exige-se lei complementar, que o imposto seja não cumulativo e que tenha fato gerador e base de cálculo diferentes dos impostos já discriminados na Constituição. Há também competência residual para novas contribuições da seguridade social, no art. 195, §4º, com requisitos semelhantes.

Quem pode instituir o imposto extraordinário de guerra?

Apenas a União, com base no art. 154, II, da Constituição. O imposto extraordinário de guerra pode ser instituído na iminência ou no caso de guerra externa e tem a peculiaridade de poder incidir sobre fatos geradores que estejam ou não compreendidos na competência tributária da União. Cessadas as causas que o motivaram, ele deve ser suprimido gradativamente.

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