Sumário

Seis módulos sobre os dois temas mais transversais do Direito Agrário. As águas alimentam o agro; o agro alimenta o país. Quem domina os dois passa em qualquer prova federal.

1. Direito das Águas: princípios e dominialidade

   CF 20 III/VI; 21 XIX/XX; 22 IV; 26 I; bem público de uso comum
   p. 04
2. PNRH e SINGREH

   Lei 9.433/1997: 6 fundamentos, 6 objetivos, 6 instrumentos; estrutura federativa
   p. 08
3. ANA, outorga e cobrança

   Lei 9.984/2000 + Lei 14.026/2020; comitês de bacia; agências de bacia
   p. 12
4. Direito Humano à Alimentação Adequada

   DUDH 25 + PIDESC 11 + EC 64/2010 (CF Art. 6); General Comment 12; ADI 6.244
   p. 16
5. LOSAN, SISAN e PLANSAN

   Lei 11.346/2006; Decreto 7.272/2010; CONSEA; CAISAN; câmaras intersetoriais
   p. 20
6. Políticas públicas: PAA, PNAE, PRONAF

   Lei 10.696/2003; Lei 11.947/2009; Lei 11.326/2006; agricultura familiar
   p. 24
7. Mapa mental e revisão

   A aula inteira em duas páginas
   p. 28
8. Questões comentadas

   10 questões cobrindo PNRH, ANA, DHAA e políticas públicas
   p. 31

Foco da aula

Esta aula amarra Direito Agrário com Direito Ambiental e Direitos Humanos. Recursos hídricos são bens públicos (CF Art. 20 III e 26 I) e a PNRH (Lei 9.433/1997) é um dos diplomas mais cobrados em provas ambientais. Segurança alimentar entrou na Constituição via EC 64/2010 - direito social fundamental do Art. 6. Os dois temas, juntos, cobrem 1/4 da prova de qualquer concurso federal com viés rural.

Objetivos da aula

Prof. Affonsinho explica, Módulo 01

Águas: bem público de uso comum

Antes de qualquer lei, a Constituição. As águas, no Direito brasileiro, são bem público de uso comum do povo. A divisão dominial é simples mas precisa estar afiada na cabeça:

• União (Art. 20 III): lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham; bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.
• União (Art. 20 VI): o mar territorial.
• Estados (Art. 26 I): as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União.

Não existe água municipal. Não existe. Toda água é ou federal ou estadual. O Município pode legislar sobre saneamento básico em interesse local (Art. 30 V) e administrar serviços, mas a água como bem é da União ou do Estado. Esse é um dos pontos mais cobrados em prova - candidato sem afinco erra.

As competências legislativas também precisam estar claras:

• Art. 22 IV: privativa da União legislar sobre águas. (Estados podem suplementar mediante autorização por lei complementar - Art. 22 §único.)
• Art. 24 VI: concorrente entre União, Estados e DF para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição - aí entra a tutela ambiental hídrica.
• Art. 21 XIX: competência administrativa exclusiva da União para instituir o SINGREH e definir critérios de outorga.
• Art. 21 XX: instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.

O candidato bom mantém esse mapa mental: dominialidade no Art. 20/26; competência legislativa privativa no Art. 22 IV; competência ambiental concorrente no Art. 24 VI; competência administrativa no Art. 21 XIX/XX. Quatro endereços. Quatro funções. Não confundir.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Maria Luiza Granziera, em Direito de Águas, ensina que o regime hídrico brasileiro é o que a doutrina chama de "bem público de uso comum coletivo": a água não é res communis (de ninguém) nem res nullius (sem dono); é bem dominial público com uso comum garantido. Paulo Affonso Leme Machado destaca que a Lei 9.433/1997 fez uma conversão jurídica histórica: substituiu o velho Código de Águas (Decreto 24.643/1934) pelo regime moderno de bens públicos, planejamento por bacia hidrográfica e gestão participativa. José Afonso da Silva, no Curso de Direito Constitucional Positivo, articula a dominialidade com o dever de proteção do Art. 225: a água é bem público mas sob regime de tutela ambiental forte.

Histórico: do Código de Águas à PNRH

O Código de Águas foi o Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934. Foi pioneiro no mundo - inspirado em legislações francesa e italiana, sistematizou o regime hídrico brasileiro em pleno Estado Novo. Estabeleceu três classes de águas: águas públicas de uso comum, águas comuns e águas particulares. A última categoria - águas particulares - hoje está derrogada pela CF/88, que tornou todas as águas públicas. Mas o Código de Águas continua vigente nas partes não conflitantes (regime de servidões, indenização por dano hídrico, classificação técnica).

A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) veio com a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Marco legal do moderno Direito de Águas. Os fundamentos da PNRH (Art. 1) são seis:

1. I - a água é bem de domínio público;
2. II - a água é recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
3. III - em situações de escassez, o uso prioritário é o consumo humano e a dessedentação de animais;
4. IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas;
5. V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional e atuação do SINGREH;
6. VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Os objetivos (Art. 2) também são seis: I - assegurar à atual e às futuras gerações disponibilidade hídrica; II - utilização racional e integrada; III - prevenção e defesa contra eventos hidrológicos críticos. (Os outros três foram acrescentados pela Lei 12.058/2009 e Lei 13.501/2017: incentivo à conservação, ampliação do acesso, fomento à cultura da água.)

Os instrumentos da PNRH (Art. 5) são seis:

1. I - os Planos de Recursos Hídricos (Art. 6-8);
2. II - o enquadramento dos corpos d'água em classes (Art. 9-10 + Resolução CONAMA 357/2005);
3. III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos (Art. 11-18);
4. IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos (Art. 19-22);
5. V - a compensação a municípios (vetada na sanção);
6. VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos (Art. 25-27).

Dica do Raffinha

Decora o quadro: "PNRH 1997 = 6 fundamentos + 6 objetivos + 6 instrumentos". Banca adora cobrar enumeração. E lembra: a regra do "6 + 6 + 6" é macete não oficial, mas funciona. O ponto sensível: o inciso V do Art. 5 (compensação a municípios) foi vetado. Em prova, aparece como pegadinha: "PNRH tem 6 instrumentos" - certo formalmente, mas operacionalmente são 5 efetivos. Banca cobra os dois lados.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 02

SINGREH: a federação das águas

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH está disciplinado nos Arts. 32 a 47 da Lei 9.433/1997. É a estrutura federativa da gestão hídrica. Tem cinco órgãos principais:

1. Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH (Arts. 33-36): órgão colegiado de cúpula. Vinculado ao MMA. Composto por representantes do Poder Público (federal e estadual), sociedade civil, usuários. Aprova plano nacional de RH; arbitra conflitos de bacia; estabelece critérios de outorga.
2. Ministério do Meio Ambiente - MMA: órgão central da política federal hídrica.
3. Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA: autarquia federal, executora da PNRH em rios da União; ampliada para saneamento em 2020.
4. Órgãos Estaduais Gestores - OEMAs: cada Estado tem o seu (ex.: DAEE em SP, IGAM em MG, INEMA na BA). Executam a política estadual nos rios estaduais.
5. Comitês de bacia hidrográfica (Arts. 37-40): "Parlamentos das águas". Composição quadripartite obrigatória. Deliberativo sobre o Plano de Bacia.
6. Agências de Bacia (Arts. 41-44): braço executivo dos comitês. Pode ser pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos delegada por contrato.

Comitês de bacia hidrográfica

O comitê é o instituto mais democrático do SINGREH. Composto por:

• Representantes da União (quando bacia interestadual);
• Representantes dos Estados e DF;
• Representantes dos Municípios;
• Representantes dos usuários;
• Representantes das entidades civis;
• Representantes de comunidades indígenas (quando localizadas em terras indígenas).

Atribuições do comitê (Art. 38): promover debate; arbitrar conflitos; aprovar Plano de Bacia; propor critérios de outorga ao gestor; propor a cobrança e os respectivos valores. Importante: o comitê não outorga - quem outorga é o órgão gestor (ANA ou OEMA). O comitê delibera e propõe.

A Bacia Hidrográfica é a unidade territorial de gestão (Art. 1 V). Não é circunscrição político-administrativa. Pode atravessar Estados (bacias federais) ou estar contida (bacias estaduais). Bacias críticas têm gestão prioritária. As doze bacias hidrográficas brasileiras (Resolução CNRH 32/2003) são: Amazônica, Tocantins-Araguaia, Atlântico Nordeste Ocidental, Parnaíba, Atlântico Nordeste Oriental, São Francisco, Atlântico Leste, Atlântico Sudeste, Atlântico Sul, Paraná, Paraguai, Uruguai.

Plano de Recursos Hídricos (Arts. 6-8)

O Plano de Recursos Hídricos é o instrumento orientador da PNRH. Tem três níveis:

• Plano Nacional de Recursos Hídricos: aprovado pelo CNRH, vigente o atual de 2022-2040.
• Plano Estadual de Recursos Hídricos: aprovado pelo Conselho Estadual ou OEMA.
• Plano de Bacia Hidrográfica: aprovado pelo respectivo comitê.

Conteúdo do Plano de Bacia (Art. 7): I - diagnóstico da situação atual; II - análise de alternativas; III - balanço entre disponibilidade e demanda; IV - metas; V - medidas; VI - prioridades para outorga; VII - diretrizes e critérios para cobrança; VIII - propostas de criação de áreas sujeitas a restrição. Vigência longa (em geral 20 anos), com revisões periódicas. Não tem força impositiva direta, mas vincula o órgão gestor na outorga e na cobrança.

Enquadramento dos corpos d'água (Art. 9-10)

O enquadramento classifica os corpos d'água em cinco classes conforme a Resolução CONAMA 357/2005:

• Classe Especial: águas para abastecimento humano com simples desinfecção; preservação do equilíbrio natural; preservação de ambientes em UC.
• Classe 1: abastecimento humano após tratamento simplificado; proteção de comunidades aquáticas; recreação de contato primário.
• Classe 2: abastecimento após tratamento convencional; aquicultura; pesca.
• Classe 3: abastecimento após tratamento avançado; irrigação de culturas arbóreas; dessedentação de animais.
• Classe 4: navegação; harmonia paisagística.

O enquadramento estabelece metas finais de qualidade. As classes são associadas a parâmetros de qualidade (DBO, oxigênio dissolvido, coliformes, metais). O órgão gestor monitora e adota medidas em caso de descumprimento. Conexão importante: a Resolução CONAMA 430/2011 regula lançamento de efluentes; precisa estar conforme as classes do corpo receptor.

Pegadinha da Dotôra Soffya

Atenção, gente: o enquadramento de corpos d'água em classes NÃO é a classificação dominial (federal/estadual). São conceitos distintos. Dominialidade diz quem é dono (CF Art. 20 / 26). Enquadramento em classes diz qual a qualidade exigida e os usos permitidos (CONAMA 357/2005). Banca embaralha: "águas da União estão na Classe Especial" - errado. A classe depende do enquadramento técnico, não da dominialidade. Um rio federal pode estar na Classe 4 (poluído) e um rio estadual pode estar na Classe 1 (preservado). Não confunde os planos.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 03

A ANA: do gestor de águas ao regulador do saneamento

A Agência Nacional de Águas foi criada pela Lei 9.984, de 17 de julho de 2000, autarquia federal sob regime especial vinculada ao MMA. Sua função original: implementar a PNRH em rios da União; outorgar direitos de uso em rios federais; arrecadar a cobrança; supervisionar OEMAs em bacias federais; emitir parecer técnico para o CNRH.

Com o Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026, de 15 de julho de 2020), a ANA foi transformada em Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico. Passou a editar normas de referência para a regulação dos serviços de saneamento básico em todo o país (Art. 4-A da Lei 9.984/2000). É reforma estrutural - a ANA antiga era hídrica; a nova é hídrica + saneamento.

Composição da ANA: diretoria colegiada de 5 membros (1 presidente + 4 diretores), nomeados pelo Presidente após sabatina no Senado, mandato de 4 anos não renovável. Independência reforçada: estabilidade durante o mandato. Conexão com o setor agrícola: a ANA outorga direitos de uso em rios federais para irrigação, abastecimento de cidades e dessedentação animal - todos competem em bacias críticas.

Outorga de direitos de uso (Arts. 11-18)

A outorga é o ato administrativo pelo qual o Poder Público autoriza o uso de recursos hídricos. Não é concessão de propriedade - é autorização. Necessária para os usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água (Art. 12):

• I - derivação ou captação de água para consumo final, abastecimento público, processo produtivo;
• II - extração de água de aquífero subterrâneo;
• III - lançamento de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos para diluição, transporte ou disposição final;
• IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
• V - outros usos que alterem o regime, quantidade ou qualidade.

Independem de outorga (Art. 12 §1): I - uso para satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais distribuídos no meio rural; II - derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes; III - acumulações de volumes considerados insignificantes. Insignificante é definido pelo órgão gestor (em geral até 1 L/s para captação).

A outorga é onerosa (paga-se a cobrança), temporária (em geral 35 anos para hidrelétricas; 5 anos para outros usos), condicional (sujeita a revisão em caso de seca prolongada ou conflito) e revogável em casos de interesse público. Não cria propriedade sobre a água. Não pode ser usada para fins distintos dos outorgados (Art. 13). A transferência total ou parcial só pode ocorrer com autorização.

Cobrança pelo uso da água (Arts. 19-22)

A cobrança é instrumento econômico da PNRH. Não é tributo - é preço público (não há atividade vinculada nem hipótese de incidência tributária; é contraprestação por uso de bem público). Os objetivos da cobrança (Art. 19):

• I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário indicação de seu real valor;
• II - incentivar a racionalização do uso;
• III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos Planos de Recursos Hídricos.

O valor é fixado pelo comitê de bacia (proposta) e aprovado pelo CNRH (em bacias federais) ou pelo Conselho Estadual (em estaduais). Os valores arrecadados são aplicados na própria bacia da arrecadação (Art. 22). O usuário paga em proporção ao volume captado, ao volume lançado e à carga poluidora.

A primeira cobrança implementada foi na Bacia do Paraíba do Sul (RJ-MG-SP), em 2003. Depois, Piracicaba-Capivari-Jundiaí, Paranaíba, São Francisco. Em 2026 a cobrança está implantada em mais de 20 bacias hidrográficas no Brasil. A receita anual nacional supera R$ 1 bilhão.

Política Nacional de Irrigação (Lei 12.787/2013)

A Lei 12.787/2013 instituiu a Política Nacional de Irrigação (PNI). Articula com a PNRH. Princípios (Art. 3): I - desenvolvimento sustentável; II - uso eficiente da água; III - utilização integrada dos recursos hídricos; IV - racionalidade do uso do solo; V - gestão democrática; VI - sustentabilidade. A irrigação no Brasil tem cerca de 8 milhões de hectares irrigados (2023). Norte e Nordeste concentram projetos públicos federais (CODEVASF, DNOCS); Sul e Centro-Oeste predominam projetos privados.

O Plano Nacional de Irrigação (Art. 5) deve definir áreas prioritárias, metas, programas. O Atlas Irrigação (publicado pela ANA, edição 2021) é o documento técnico de referência. A modalidade pública conta com a Lei dos Perímetros Irrigados.

Saneamento Básico: Lei 11.445/2007

A Lei 11.445/2007 estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, definido como conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de: I - abastecimento de água; II - esgotamento sanitário; III - limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; IV - drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. A Lei 14.026/2020 reformou profundamente: meta de universalização (99% água + 90% esgoto até 2033), abertura ao setor privado, ANA como reguladora de referência. A Lei 14.026/2020 é cobrada em provas de magistratura federal e ambiental como uma das maiores reformas do setor desde os anos 1970.

Alerta do Examinador

A banca confunde outorga com cobrança. Não são a mesma coisa. Outorga é a autorização administrativa para uso (ato vinculado ou discricionário, conforme o caso). Cobrança é o preço público pago pelo uso outorgado. Você pode ter outorga sem cobrança (em bacia onde a cobrança ainda não foi implementada) - o uso é legítimo, só não é oneroso. Não pode ter cobrança sem outorga: se há cobrança, é porque há outorga registrada. Outra: não confunde a cobrança com taxa ou contribuição - é preço público, instrumento econômico, não tributo.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 04

DHAA: direito humano fundamental

O Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) é direito humano de segunda geração - direito social. A trajetória normativa começa nos tratados internacionais e culmina, no Brasil, na Constituição.

Marcos internacionais:

• Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), Art. 25: "Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação...". Marco fundacional.
• Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC, 1966), Art. 11: reconhece o direito de todos a estarem livres da fome e a um nível adequado de alimentação. Ratificado pelo Brasil em 1992 (Decreto 591/1992).
• Comentário Geral n. 12 (1999) do Comitê DESC da ONU: o instrumento doutrinário mais relevante. Detalha o conteúdo do DHAA em quatro dimensões: disponibilidade, acessibilidade (física e econômica), adequação (cultural e nutricional), sustentabilidade.
• Diretrizes Voluntárias da FAO (2004): orientação para implementação progressiva do DHAA pelos Estados.
• Agenda 2030 / ODS 2: erradicar a fome, alcançar a segurança alimentar.

No Brasil, o DHAA tornou-se direito fundamental com a Emenda Constitucional 64, de 4 de fevereiro de 2010. O Art. 6 da Constituição passou a prever, expressamente, a alimentação como direito social: "São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição".

Antes da EC 64/2010, o DHAA já era extraído implicitamente de outros direitos (vida, saúde, dignidade humana) e dos tratados internacionais. A EC explicitou e elevou ao patamar constitucional expresso. Conexão com o Art. 200 VIII (ações do SUS para fiscalizar alimentos), Art. 7 IV (salário mínimo capaz de atender a alimentação), e Art. 23 X (atribuição comum de combate às causas da pobreza).

As quatro dimensões do DHAA

O General Comment 12 do Comitê DESC da ONU é a referência mundial. As quatro dimensões:

• Disponibilidade: a quantidade de alimento existente no território, suficiente para a população. Conexão com a soberania alimentar.
• Acessibilidade: dois eixos. Física (existência de meios para acessar - distribuição, transporte, mercados); econômica (preço compatível com a capacidade aquisitiva do indivíduo).
• Adequação: alimento adequado culturalmente (padrão alimentar tradicional respeitado) e nutricionalmente (composição nutricional aceitável).
• Sustentabilidade: garantia de que as gerações presentes e futuras terão acesso. Articula com PNRH, Código Florestal e PNMC.

A ADI 6.244 (2023) e a fome como questão constitucional

A ADI 6.244 (2023), ajuizada por partidos políticos, contestou a extinção do CONSEA pela MP 870/2019 (depois Lei 13.844/2019), que reorganizou a estrutura do governo federal. O STF reconheceu a inconstitucionalidade da extinção: o CONSEA é instituto fundamental para implementação do DHAA e da LOSAN. O Tribunal modulou efeitos e abriu caminho para a recriação do conselho. Em 2023, o CONSEA foi recriado pelo governo federal por decreto. A decisão consolidou: a fome no Brasil é questão constitucional, e os instrumentos institucionais não podem ser desmontados arbitrariamente sem comprometer o DHAA.

Em paralelo, a doutrina constitucional (Ingo Sarlet, Flávia Piovesan) consolidou a tese da vedação ao retrocesso social aplicada ao DHAA: políticas públicas estabelecidas para garantir o direito à alimentação não podem ser desmontadas sem alternativa equivalente. Princípio com força normativa do Art. 5 §1 e §2 da CF.

Soberania alimentar versus segurança alimentar

Atenção à distinção doutrinária:

• Segurança alimentar: garantia de que toda pessoa tenha acesso a alimentos suficientes, adequados e seguros. Ênfase na garantia individual.
• Soberania alimentar: direito dos povos e nações de definirem suas próprias políticas agrícolas e alimentares. Ênfase coletiva e territorial. Conceito desenvolvido pela Via Campesina (Movimento Camponês Internacional) a partir de 1996.

O Brasil adota oficialmente o conceito de "Segurança Alimentar e Nutricional" (SAN), que é o gênero, com forte componente da soberania alimentar (especialmente em políticas voltadas à agricultura familiar). A Lei 11.346/2006 Art. 3 define: "A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis".

Mapa da Fome no Brasil: dado importante

O Brasil saiu do Mapa da Fome da FAO em 2014. Voltou em 2018. Em 2022, o número de pessoas em insegurança alimentar grave foi estimado em 33 milhões pelo II Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar. Programas como Bolsa Família, PAA, PNAE e Cisternas são instrumentos jurídico-políticos cuja efetividade impacta diretamente a realização do DHAA. A discussão é técnica e jurídica - não é mera questão de orçamento.

Bate-papo com o Seu Teoffilo

Amartya Sen, Prêmio Nobel de Economia 1998, em Desenvolvimento como Liberdade, sustenta que a fome não é causada pela escassez de alimentos, mas pela ausência de capacidades (capabilities) - acesso, renda, instituições. A formulação do DHAA na ONU absorve essa visão: o General Comment 12 fala em "acessibilidade econômica", não em mera disponibilidade. Flávia Piovesan, em Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, articula o DHAA com o Pacto de São José da Costa Rica e mostra a justiciabilidade dos direitos sociais. Ingo Sarlet, em A Eficácia dos Direitos Fundamentais, reforça que o DHAA tem aplicação imediata (CF Art. 5 §1) e gera direitos subjetivos no mínimo existencial.

Prof. Affonsinho explica, Módulo 05

A arquitetura institucional do SAN

A Lei 11.346, de 15 de setembro de 2006, conhecida como LOSAN (Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional), foi sancionada após décadas de mobilização social. Tem três grandes inovações:

1. Definiu juridicamente Segurança Alimentar e Nutricional - SAN (Art. 3), conforme o conceito da Cúpula Mundial da Alimentação de 1996, ampliado para incluir adequação cultural e ambiental.
2. Criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN (Arts. 7-11), estrutura federativa de articulação intergovernamental.
3. Estabeleceu princípios e diretrizes obrigatórios para todas as políticas relacionadas à SAN.

O SISAN (Art. 7) tem por objetivo formular e implementar a Política Nacional e os Planos Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional. Integram o SISAN:

• CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional): órgão de assessoramento da Presidência da República, articula governo e sociedade civil. Recriado em 2023 após extinção em 2019. Composição majoritária da sociedade civil.
• CAISAN (Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional): articulação intragovernamental. Coordena ações ministeriais.
• Conferência Nacional de SAN: evento periódico (a cada 4 anos) com a sociedade civil.
• Órgãos e entidades da União, Estados, DF e Municípios envolvidos.

O PLANSAN (Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional) é o instrumento operativo. Foi instituído pelo Decreto 7.272, de 25 de agosto de 2010, que regulamenta a LOSAN. Estabelece metas e ações para 4 anos. Articula com o PPA (Plano Plurianual). PLANSAN 2024-2027 é o vigente, focado em retomar a posição do Brasil fora do Mapa da Fome.

Princípios e diretrizes da LOSAN (Art. 8)

A LOSAN consagra 10 diretrizes em seu Art. 8: I - promoção do acesso universal à alimentação adequada; II - conservação da biodiversidade e utilização sustentável dos recursos; III - promoção da saúde, da nutrição e da alimentação; IV - garantia da qualidade biológica, sanitária, nutricional e tecnológica dos alimentos; V - articulação entre orçamento e gestão; VI - estímulo ao desenvolvimento de pesquisas; VII - promoção da segurança alimentar; VIII - apoio às iniciativas de comércio justo; IX - articulação intersetorial; X - promoção da soberania alimentar.

CONSEA: o órgão símbolo

O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA foi criado em 1993, sob o governo Itamar Franco, no contexto da Ação da Cidadania (Betinho). Foi extinto em 1995, recriado em 2003 sob Lula, fortalecido pela LOSAN em 2006. Extinto em 2019 pela MP 870 (depois Lei 13.844/2019). Recriado em 2023, no início do terceiro governo Lula. A turbulência institucional reflete a centralidade política do conselho.

Composição do CONSEA: 2/3 sociedade civil + 1/3 representantes do Poder Público. Presidente é da sociedade civil (escolhido entre os conselheiros). Caráter consultivo: assessora a Presidência da República, propõe diretrizes, monitora a execução do PLANSAN. Não delibera vinculando outros órgãos. Mas a ausência do CONSEA, conforme STF na ADI 6.244, gerou inconstitucionalidade institucional por desmonte de mecanismo de implementação de direito fundamental.

Câmara Intersetorial de SAN: CAISAN

A CAISAN é a câmara intragovernamental. Composta por ministros (Saúde, Agricultura, Desenvolvimento Social, MMA, Educação, Trabalho etc.). Coordena ações intersetoriais. Aprova o PLANSAN antes de submetê-lo à Presidência. Articula CONSEA (sociedade civil) com a estrutura ministerial.

Conferências Nacionais de SAN

As Conferências Nacionais são fóruns periódicos (a cada 4 anos) com participação massiva de sociedade civil, governo e usuários. Definem diretrizes para o quadriênio seguinte. A V Conferência (2023) marcou a retomada do CONSEA. O processo conferencial, similar ao do SUS e do SUAS, é inovação participativa relevante - articula democracia direta com gestão pública.

Articulação federativa

A LOSAN é norma federal, mas o SISAN é federativo. Estados aderem mediante adesão formal. Em 2026, todos os 26 estados + DF aderiram, e mais de 4.000 municípios também. A adesão exige criação de Conselho Estadual ou Municipal de SAN, Câmara Intersetorial, Plano e relatório anual. Estados que aderem têm prioridade no acesso a recursos federais (PAA, equipamentos públicos de SAN, cisternas).

Dica do Coach Jeff

Foco, atleta. A trinca "CONSEA + CAISAN + PLANSAN" é o coração do SISAN. Cada um tem função específica: CONSEA articula sociedade civil + governo (consultivo); CAISAN articula ministérios (deliberativo intragoverno); PLANSAN é o plano operacional quadrienal. Banca cobra com troca dos significados ou com a pegadinha de afirmar que CONSEA delibera vinculando outros órgãos (ele não delibera vinculando - é consultivo).

Prof. Affonsinho explica, Módulo 06

PAA, PNAE, PRONAF: o tripé operacional

Três programas articulados sustentam, na prática, a política de SAN brasileira. Cada um com lei própria, instituição própria, mecanismo próprio.

Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

O PAA foi criado pelo Art. 19 da Lei 10.696, de 2 de julho de 2003. Mais tarde foi consolidado pelo Decreto 7.775/2012 e atualizado pela Lei 14.628/2023 (que recriou o programa após desmonte parcial 2016-2022). Sua lógica: o Estado compra alimentos da agricultura familiar e os distribui a populações em insegurança alimentar (escolas, hospitais, equipamentos públicos de SAN). Duplo benefício: garante mercado ao agricultor familiar e fornece alimento ao vulnerável.

Modalidades do PAA:

• Compra com Doação Simultânea: alimento comprado e doado a entidades sociais.
• Compra Direta: aquisição para formação de estoque público estratégico.
• Apoio à Formação de Estoques: financiamento da agricultura familiar para formar estoques próprios.
• Incentivo à Produção e Consumo de Leite (PAA Leite): específico para o semiárido.
• Compra Institucional: órgãos públicos compram diretamente da agricultura familiar.

Em 2026, o PAA atinge mais de 200 mil agricultores familiares anualmente. Limite por agricultor: R$ 15.000/ano em compra com doação simultânea. Operacionalização: CONAB (federal) + estados.

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)

O PNAE tem origem em 1955, mas foi juridicizado pela Lei 11.947, de 16 de junho de 2009. Atende mais de 40 milhões de alunos da educação básica pública. Inovação chave: Art. 14 determina que no mínimo 30% dos recursos repassados pelo FNDE aos municípios e estados devem ser destinados à compra direta de produtos da agricultura familiar. É a maior compra pública de alimentos do mundo, e 30% dela vai para o pequeno agricultor.

O PNAE também tem requisitos de adequação nutricional (Art. 4): respeito a hábitos alimentares regionais; saudabilidade; inclusão de alunos com necessidades alimentares especiais; segurança sanitária. Articulação com a Lei 13.666/2018 (educação alimentar e nutricional como tema transversal no currículo).

PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

O PRONAF foi criado em 1995 (Decreto 1.946/1996) e institucionalizado pela Lei 11.326, de 24 de julho de 2006 (Lei da Agricultura Familiar). Linha de crédito rural específica para agricultores familiares, com taxas subsidiadas, prazos longos e bônus de adimplência. Tem cinco grupos:

• PRONAF A: assentados da reforma agrária e quilombolas; teto de R$ 30 mil; 10 anos para pagar; 3 anos de carência.
• PRONAF B: agricultores familiares de baixa renda (até R$ 23 mil/ano); até R$ 6 mil; 2 anos para pagar; bônus de adimplência de 25%.
• PRONAF Mais Alimentos: investimento; até R$ 250 mil; 10 anos; 3 anos de carência.
• PRONAF Custeio: custeio agrícola; até R$ 250 mil; 1 a 2 anos.
• PRONAF Mulher / Jovem / Agroecologia: linhas específicas com bônus.

Operação: BNDES (recursos), Banco do Brasil + Banco do Nordeste + cooperativas de crédito (agentes financeiros). Em 2025-2026, o PRONAF atende mais de 2 milhões de agricultores familiares, com volume de crédito superior a R$ 70 bilhões anuais.

Lei da Agricultura Familiar (Lei 11.326/2006)

Define quem é agricultor familiar (Art. 3): I - produz em área de até 4 módulos fiscais (em torno de 80 ha em São Paulo, 400 ha no Acre); II - usa predominantemente mão de obra da própria família; III - tem percentual mínimo da renda originada da atividade econômica do empreendimento; IV - dirige seu estabelecimento ou empreendimento com sua família. DAP (Declaração de Aptidão ao PRONAF) é o documento que certifica.

Importância: cerca de 77% dos estabelecimentos rurais brasileiros são da agricultura familiar, ocupando 23% da área total e respondendo por 70% da produção de alimentos consumidos no Brasil (segundo Censo Agropecuário 2017). É política estruturante.

Programa Cisternas e Semiárido

O Programa Cisternas, instituído pela Lei 12.873/2013, é programa de segurança hídrica e alimentar para o semiárido brasileiro. Constrói cisternas familiares (16 mil litros) para captação de água de chuva e cisternas calçadão para produção. Marco do encontro Direito Agrário + Direito das Águas + DHAA. Atende mais de 1,2 milhão de famílias. Articula com a ASA (Articulação no Semiárido Brasileiro).

O vilão da aula

Doutrinador do STF entra em cena: "O DHAA é norma programática, sem aplicação imediata, dependente de regulamentação infraconstitucional". Errado, doutorzinho. O Art. 6 da Constituição é cláusula pétrea de direito social fundamental, com aplicação imediata garantida pelo Art. 5 §1. O STF, na ADI 6.244 (2023), deixou claro: o DHAA gera não apenas dever programático, mas direito subjetivo no mínimo existencial. O desmonte arbitrário de instrumentos institucionais (CONSEA) é inconstitucional. Em prova, qualquer alternativa que tratar o DHAA como mera norma programática inaplicável diretamente está errada.

Mapa mental: águas e fome em uma página

Os dois temas mais transversais do Direito Agrário, em seis ramos.

10 pegadinhas da prova

As dúvidas mais comuns em prova de magistratura federal, MPF, AGU e ambiental nos temas de águas e segurança alimentar.

1. Achar que existe água municipal. Não existe. CF Art. 20 III/VI (federal) + Art. 26 I (estadual) cobrem todas as águas. Município legisla sobre saneamento de interesse local (Art. 30 V), mas não tem dominialidade hídrica.
2. Confundir dominialidade com enquadramento em classes. Dominialidade = quem é dono (CF 20/26). Enquadramento = classe de qualidade (CONAMA 357/2005). Um rio federal pode estar na Classe 4; um rio estadual pode estar na Classe Especial.
3. Pensar que outorga e cobrança são a mesma coisa. Não. Outorga é autorização administrativa (Art. 11). Cobrança é preço público (Art. 19). Pode haver outorga sem cobrança, em bacia onde a cobrança ainda não foi implementada.
4. Imaginar que a cobrança é tributo. Não. É preço público, instrumento econômico. Não tem hipótese de incidência tributária. Não exige lei complementar para criação. Os valores são fixados pelo comitê.
5. Confundir comitê de bacia com agência de bacia. O comitê é deliberativo, parlamentar (composição quadripartite). A agência é executiva, técnica (geralmente PJ delegada). O comitê propõe; a agência operacionaliza.
6. Achar que o DHAA é norma programática inaplicável. Errado. CF Art. 6 + Art. 5 §1 = aplicação imediata. STF, ADI 6.244 (2023): DHAA gera direitos subjetivos no mínimo existencial.
7. Confundir CONSEA com CAISAN. CONSEA = sociedade civil + governo (consultivo). CAISAN = ministros (deliberativo intragoverno). PLANSAN = plano operacional. Três funções distintas.
8. Imaginar que PAA, PNAE e PRONAF são sinônimos. Três programas, três leis. PAA (Lei 10.696/2003) compra do agricultor familiar e distribui. PNAE (Lei 11.947/2009) compra para escolas (mín 30% AF). PRONAF (Lei 11.326/2006) é linha de crédito.
9. Pensar que o PNAE é facultativo. O percentual mínimo de 30% é obrigatório (Art. 14 da Lei 11.947/2009). Município que não cumpre fica sem repasse do FNDE.
10. Confundir agricultura familiar com produtor rural pessoa física. Lei 11.326/2006 Art. 3: agricultura familiar é categoria jurídica específica - até 4 módulos fiscais, mão de obra familiar predominante, renda predominante da atividade. Nem todo produtor rural é agricultor familiar.

Referências

Constituição e legislação

• CF/1988: Arts. 5 §1, 5 §2, 5 LXXIII; 6 (com EC 64/2010); 7 IV; 20 III/VI; 21 XIX/XX; 22 IV; 23 X; 24 VI; 26 I; 30 V; 200 VIII; 225.
• Decreto 24.643/1934: Código de Águas (parte vigente).
• Decreto 591/1992: PIDESC promulgado.
• Lei 9.433/1997: PNRH e SINGREH.
• Lei 9.984/2000: ANA - Agência Nacional de Águas.
• Lei 11.326/2006: Política Nacional da Agricultura Familiar.
• Lei 11.346/2006: LOSAN - SAN e SISAN.
• Lei 11.445/2007: Saneamento básico.
• Lei 11.947/2009: PNAE - alimentação escolar.
• Lei 10.696/2003 + Lei 14.628/2023: PAA - aquisição de alimentos.
• Lei 12.787/2013: PNI - irrigação.
• Lei 12.873/2013: Programa Cisternas.
• Lei 14.026/2020: Marco do Saneamento - reforma na ANA.
• Decreto 7.272/2010: PLANSAN.
• Resolução CONAMA 357/2005: enquadramento de águas.
• Resolução CONAMA 430/2011: lançamento de efluentes.

Doutrina

• Maria Luiza Granziera, Direito de Águas.
• Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro.
• Vladimir Passos de Freitas, Águas: Aspectos Jurídicos e Ambientais.
• Édis Milaré, Direito do Ambiente.
• José Afonso da Silva, Direito Ambiental Constitucional.
• Ingo Sarlet, A Eficácia dos Direitos Fundamentais.
• Flávia Piovesan, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional.
• Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional.
• Amartya Sen, Desenvolvimento como Liberdade.
• Jean Ziegler, Destruição Massiva: Geopolítica da Fome.
• Octavio Mello Alvarenga, Manual de Direito Agrário.
• Benedito Marques, Direito Agrário Brasileiro.

Jurisprudência e instrumentos internacionais

• STF, Súmula 489: aproveitamento das águas pluviais.
• STF, ADI 6.244 (2023): extinção do CONSEA - DHAA e vedação ao retrocesso.
• STF, ADI 5.280: matéria de competência do CONAMA em águas.
• STF, RE 654.833 (Tema 999, 2020): imprescritibilidade do dano ambiental (aplicável a dano hídrico).
• STJ, Súmula 467: prescrição da multa ambiental em 5 anos.
• STJ, Súmula 623: obrigações ambientais propter rem (incluindo hídricas).
• STJ, Súmula 629: cumulação de obrigação de fazer e indenizar.
• STJ, REsp 1.110.529: dano ambiental hídrico imprescritível.
• STJ, REsp 1.114.398: reparação integral do dano ambiental.
• Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), Art. 25.
• Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC, 1966), Art. 11.
• Comentário Geral n. 12 (1999) do Comitê DESC da ONU.
• Diretrizes Voluntárias da FAO (2004).
• Agenda 2030 / ODS 2: erradicar a fome.

10 questões comentadas

Questões cobrindo dominialidade hídrica, PNRH, ANA, DHAA e políticas operacionais. Todas com gabarito e raciocínio do Prof. Affonsinho.

01

Questão 01 · Comentada

Enunciado. Sobre a dominialidade dos recursos hídricos na Constituição de 1988, assinale a alternativa correta.

1. A) as águas são bens privados, podendo ser apropriadas por particular conforme o Código Civil.
2. B) as águas são bens públicos federais, estaduais ou municipais, conforme a localização e a extensão dos cursos.
3. C) as águas são bens da União quando interestaduais, internacionais ou em terras federais (Art. 20 III/VI), e dos Estados quando superficiais ou subterrâneas em geral (Art. 26 I); não há dominialidade municipal sobre águas.
4. D) todas as águas pertencem à União, conforme o Art. 20 III, sendo a dominialidade estadual exceção apenas em casos previstos em lei estadual.
5. E) todas as águas pertencem aos Estados, em razão da competência ambiental concorrente do Art. 24 VI.

Gabarito: C

Prof. Affonsinho comenta

Dominialidade hídrica é tema recorrente. Não há água municipal.

• A errada: todas as águas são bens públicos.
• B errada: não existe água municipal.
• C CORRETA: Art. 20 III/VI (federal) + Art. 26 I (estadual); sem dominialidade municipal.
• D errada: a dominialidade estadual está expressa no Art. 26 I, não é exceção.
• E errada: a competência ambiental concorrente do Art. 24 VI não confere dominialidade.

Tese central: águas são bens públicos federais (CF Art. 20 III/VI) ou estaduais (CF Art. 26 I); não há água municipal.

02

Questão 02 · Comentada

Enunciado. Sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/1997), assinale a alternativa correta.

1. A) a PNRH adota como unidade territorial o município, em razão da competência local sobre saneamento básico.
2. B) a PNRH adota a bacia hidrográfica como unidade territorial e fundamenta-se em seis pilares principais, entre eles a água como bem de domínio público dotado de valor econômico, a prioridade do consumo humano e a dessedentação animal em situações de escassez, e a gestão descentralizada e participativa.
3. C) a PNRH adota como unidade territorial o estado-membro, conforme o Art. 26 I da Constituição.
4. D) a PNRH foi declarada inconstitucional pelo STF na ADI 4.717.
5. E) a PNRH dispensa a participação da sociedade civil, sendo gerida exclusivamente pelo Poder Público federal.

Gabarito: B

Prof. Affonsinho comenta

PNRH 1997: bacia hidrográfica como unidade. Os 6 fundamentos são clássicos.

• A errada: a unidade territorial é a bacia, não o município.
• B CORRETA: Art. 1: bacia hidrográfica + 6 fundamentos.
• C errada: a unidade é a bacia, que pode atravessar estados.
• D errada: a PNRH é vigente. ADI 4.717 trata de UC, não de PNRH.
• E errada: a PNRH é gestão participativa - usuários, sociedade civil e Poder Público.

Tese central: PNRH: bacia hidrográfica como unidade + 6 fundamentos + 6 objetivos + 6 instrumentos + gestão descentralizada e participativa.

Fim da aula 13

Você acabou de fechar a aula mais transversal da disciplina. Recursos hídricos amarram CF, Direito Ambiental e Direito Agrário em uma única teia. Segurança alimentar conecta Direitos Humanos, Direito Constitucional e políticas públicas operacionais. Domina o que está aqui e você já leva uma fatia generosa da prova federal de qualquer banca - não é exagero. As próximas aulas fecham o ciclo: Amazônia Legal, comércio internacional e Direito Agrário Comparado.